CAPITOLO VIII – LE COMPETENZE GIUDIZIARIE

1. Premessa

“La comunità economica europea è una comunità di diritto nel senso che né gli stati membri che ne fanno parte né le sue istituzioni sono sottratte al controllo della conformità dei loro atti alla carta costituzionale di base costituita dal trattato” → corte di giustizia, sent. 23 aprile 1986, causa 294/83, Les Vertes c. Parlamento.

Ex art. 19 par. 1,1 TUE, il sistema giudiziario dell’unione prende il nome di CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UNIONE EUROPEA, la quale assicura il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati.

In base al PRINCIPIO DI LEALE COLLABORAZIONE (art. 4 par. 3 TUE), i giudici nazionali sono tenuti, nello svolgimento delle loro funzioni, a garantire l’esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati → Il compito dei giudici nazionali è ribadito espressamente dallʼart. 19, par. 1, 2° comma, TUE. Nei confronti di detti giudici lʼart. 267 TFUE istituisce uno strumento di cooperazione con la Corte di giustizia, consistente nella competenza pregiudiziale ( o di rinvio) di questʼultima. Spesso la Corte ha anche svolto un ruolo di supplenza nei confronti delle istituzioni pubbliche, segnando, con alcune sue sentenze storiche, delle svolte nellʼevoluzione del diritto dellʼUnione.

Anteriormente al Trattato di Lisbona, la distinzione della costruzione europea nei tre pilastri si riﬂetteva anche sulla competenza della Corte di giustizia. Lʼeliminazione dei pilastri e l’uniﬁcazione delle diverse competenze nel quadro unitario dell’Unione europea effettuate dal Trattato di Lisbona, non hanno determinato una estensione delle competenze giudiziarie all’intero campo di azione dellʼUnione → tali competenze si applicano anche nelle materie rientranti in precedenza nel terzo pilastro (cooperazione di polizia e giudiziaria penale), ma la loro piena applicazione a tali materie è rinviata di cinque anni in base a talune disposizioni transitorie ex protocollo 36 art. 10.

Ex art. 276 TFUE, la Corte di giustizia dell’Unione Europea non è competente a esaminare la validità o la proporzionalità di operazioni condotte dalla polizia o da altri servizi incaricati dell’applicazione della legge di uno stato membro o l’esercizio delle responsabilità incombenti agli stati membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna → sono cioè sottratte al sindacato della corte una sfera di materie attinenti a interessi essenziali di ciascuno stato membro e riservate alla sua competenza esclusiva.

Riguardo la politica estera e di sicurezza comune (II pilastro), la regola resta lʼincompetenza della Corte di giustizia dellʼUnione europea → lʼart. 275 TFUE dichiara che: “la Corte di giustizia dell’Unione europea non è competente per quanto riguarda le disposizioni relative alla politica estera e di sicurezza comune, né per quanto riguarda gli atti adottati in base a dette disposizioni. Tuttavia, la Corte è competente a controllare il rispetto dell’articolo 40 del trattato sull’Unione europea e a pronunciarsi sui ricorsi, proposti secondo le condizioni di cui all’articolo 263, quarto comma del presente trattato, riguardanti il controllo della legittimità delle decisioni che prevedono misure restrittive nei confronti di persone ﬁsiche o giuridiche adottate dal Consiglio in base al titolo V, capo 2 del trattato sull’Unione europea”. Riguardo alle due eccezioni contemplate al 2° comma:

la prima (art. 40 TUE) riguarda il controllo sul rispetto, da parte delle istituzioni dellʼUnione, delle competenze generali dellʼUnione e pu condurre allʼannullamento di un atto emanato ai sensi delle disposizioni sulla PESC in materia nelle quali si sarebbe dovuto adottare un atto in forza delle disposizioni generali dei Trattati.
La seconda si riferisce agli atti in materia di PESC che stabiliscono misure restrittive (per esempio, il congelamento dei beni, risorse economiche) a carico di privati: essi sono soggetti al controllo di legittimità che la Corte di giustizia dellʼUnione esercita, in via generale, sugli atti dellʼUnione ai sensi dellʼart. 263 TFUE e che, in presenza dei motivi i illegittimità previsti da tale norme, può condurre al loro annullamento.

2. Il riparto di competenze tra la Corte di giustizia e il Tribunale

Le loro competenze sono ﬁssate in base alle norme dei Trattati, integrate da quelle dello Statuto della Corte di giustizia dellʼUnione europea. Alla luce di tali norme, alcune competenze sono attribuite al Tribunale e le sue sentenze possono essere oggetto di ricorso alla Corte di giustizia; altre competenze, invece, sono riservate alla Corte di giustizia e, quindi, per esse non sussiste un doppio grado di giurisdizione.

Lʼart. 256, par. 1, 1° comma, TFUE, dichiara che” il Tribunale è competente a conoscere in primo grado dei ricorsi di cui agli articoli 263, 265, 268, 270 e 272, ad eccezione di quelli attribuiti a un tribunale specializzato istituito in applicazione dell’articolo 257 e di quelli che lo Statuto riserva alla Corte di giustizia. Lo Statuto pu prevedere che il Tribunale sia competente per altre categorie di ricorsi” → gli articoli menzionati riguardano:

la competenza di annullamento egli atti dellʼUnione (art. 263 TFUE),
il ricordo c.d. in carenza (art. 265 TFUE),
lʼazione di risarcimento danni contro lʼUnione (art. 268 TFUE),
le controversie tra lʼUnione e i suoi agenti (art. 270 TFUE, demandate, peraltro, al Tribunale della funzione pubblica),
la competenza attribuita in virtù di una clausola compromissoria contenuta in un contratto di diritto pubblico o di diritto privato stipulato dallʼUnione per suo conto (art. 272 TFUE).

In base allʼart. 51 dello Statuto della Corte, peraltro, alla Corte di giustizia sono riservati, in principio, i ricorsi previsti dagli articoli 263 e 265 (rispettivamente, di annullamento e in carenza) proposti da unʼistituzione dellʼUnione, nonché quelli proposti da uno Stato membro contro il Parlamento, il Consiglio o entrambi che statuiscano congiuntamente, con l’eccezione dei ricorsi statali contro decisioni del Consiglio, contro atti del Consiglio in forza di un regolamento concernente misure di difesa commerciale, contro atti del Consiglio con cui questo esercita competenze di esecuzione, ricorsi che entrano quindi nella competenza del Tribunale. Sono riservati alla Corte di giustizia, ai sensi dello stesso art. 51, 1° comma, lett. b) , anche i ricorsi di Stati membri conto un atto unʼastensione dal pronunciarsi della Commissione; a parte questʼultima ipotesi, quindi, restano nella competenza del Tribunale i ricorsi fondati sugli articoli 263 e 265, diretti contro atti (o omissione) della Commissione.

La ripartizione di competenze fra Tribunale e Corte di giustizia dunque:

si basa solo in parte sullʼoggetto del ricorso;
per il resto, in materia di ricorsi di annullamento e in carenza, essa si fonda su elementi soggettivi e, più precisamente, sulla circostanza che il ricorrente sia una persona ﬁsica o giuridica (nel qual caso è sempre competente il Tribunale), oppure unʼistituzione (con conseguente competenza esclusiva della Corte), oppure uno Stato membro, i cui ricorsi rientrano, di regola, nella competenza della Corte, ma in quella del Tribunale se diretti contro la Commissione o contro il Consiglio nei casi contemplati dallʼart. 51, 1° comma lett. a), dello Statuto della Corte.

Le altre competenze giudiziarie non menzionata dallʼart. 256 TFUE ricadono nella competenza della Corte di giustizia (che si pronuncia, quindi, in un unico grado di giudizio) → di grande importanza, al riguardo, è la procedura di infrazione contro gli Stati membri, per violazione degli obblighi derivanti dai Trattati, che può essere messa in moto dalla Commissione o fa uno Stato membro e che resta riservata alla competenza della Corte di giustizia.

Anteriormente al Trattato di Nizza del 2001 era di esclusiva competenza della Corte di giustizia anche la competenza pregiudiziale (o di rinvio) → “il Tribunale non è competente a conoscere delle questioni pregiudiziali”. La modiﬁca di Nizza, confermata dal Trattato di Lisbona, consente lʼattribuzione al Tribunale di tale competenza, ma solo in materie speciﬁche determinate dallo Statuto → “il tribunale è competente a conoscere delle questioni pregiudiziali, sottoposte ai sensi dell’art. 267, in materie specifiche determinate dallo statuto” (art. 256 tfue).

È questa una disposizione abilitante dal momento che demanda allo statuto della corte la determinazione di tali materie.

Alla sola Corte di giustizia spetta poi la competenza consultiva in merito alla compatibilità di un accordo previsto dallʼUnione con i Trattati.

Le competenze rispettive del Tribunale e della Corte i giustizia sono previste talvolta anche da atti di diritto derivato. Le competenze conferite alla Corte e al Tribunale sono di carattere tassativo (o, meglio, sono espressione di una competenza di “attribuzione” allʼUnione) → “fatte salve le competenze attribuite alla Corte di giustizia dell’Unione europea dai trattati, le controversie nelle quali l’Unione sia parte non sono, per tale motivo, sottratte alla competenza delle giurisdizioni nazionali” (art. 274 TFUE).

N.B.

In base al protocollo n. 7, l’Unione non gode di immunità dalla giurisdizione degli stati membri. Ad esempio, è consentito esperire contro di essa una azione dinanzi al giudice nazionale per un inadempimento contrattuale. Tuttavia per procedere ad esecuzione forzata contro l’Unione occorre l’autorizzazione della Corte di giustizia.

3. La litispendenza tra la Corte di giustizia e il Tribunale e l’impugnazione delle sentenze di tale Tribunale

In date materie il Tribunale e la Corte di giustizia hanno entrambi competenza e questa si ripartisce solo in considerazione del ricorrente → É quindi possibile che si pongano casi di litispendenza, cioè, è possibile che lo stesso caso sia sottoposto, da diversi ricorrenti, ad ambedue i giudici. È possibile inoltre che, pur ricadendo i casi sottoposti ai due giudici in distinte competenze, essi presentino lo stesso problema interpretativo o di validità di un atto. S

Si tratta, in queste ipotesi, di stabilire in quale modo coordinare i due processi, per garantire lʼunità del diritto dellʼUnione e la nuova amministrazione della giustizia ed evitare contraddizioni di sentenze → lʼart. 54, 3° comma, dello Statuto della Corte prevede le ipotesi in cui “la Corte e il Tribunale sono investiti di cause che abbiano lo stesso oggetto,sollevino lo stesso problema dʼinterpretazione o mettano in questione la validità dello stesso atto”. In tali casi possono darsi tre soluzioni, sulla base del prudente apprezzamento dei giudici investiti delle cause:

il Tribunale, ascoltate le parti, può sospendere il procedimento sino alla pronuncia della Corte → per tale via, è garantito il doppio grado di giurisdizione, rispetto al caso sottoposto al Tribunale, ma, di fatto, quest’ultimo si sentirà vincolato dalla pronuncia della Corte.
Quando si tratti di ricorsi di annullamento, il Tribunale può declinare la propria competenza affinché la Corte statuisca sui ricorsi → è così favorita una decisione celere, ma con sacrificio del doppio grado di giurisdizione.
E’ la Corte a sospendere il procedimento, proseguendo, invece, quello dinanzi al Tribunale → questa soluzione garantisce il doppio grado di giurisdizione, ma presenta lʼinconveniente di rallentare i tempi della giustizia.

Inﬁne, lo stesso art. 54, 4° comma, stabilisce che, quando uno Stato membro ed unʼistituzione dellʼUnione impugnino lo stesso atto, il Tribunale declina la propria competenza a favore della Corte.

Una seconda questione che si pone è quella delle condizioni e degli effetti di una impugnazione dinanzi alla Corte delle sentenze del Tribunale → Lʼart. 256, par. 1, 2° comma, TFUE, stabilisce che ”le decisioni emesse dal Tribunale possono essere oggetto di impugnazione dinanzi alla Corte di giustizia per i soli motivi di diritto e alle condizioni ed entro i limiti previsti dallo statuto”.

L’impugnazione delle sentenze del tribunale quindi non comporta un riesame ma solo la valutazione di eventuali vizi giuridici nella sentenza → ciò è confermato dallo stesso statuto della Corte “lʼimpugnazione proposta dinanzi alla Corte di giustizia deve limitarsi ai motivi di diritto. Essa pu essere fondata su motivi relativi allʼincompetenza del Tribunale, a vizi della procedura dinanzi al Tribunale recanti pregiudizio agli interessi da parte ricorrente, nonché alla violazione del diritto dellʼUnione da parte del Tribunale”.

La Corte ha affermato che unʼimpugnazione non può limitarsi a riproporre gli argomenti addotti nel giudizio di primo grado, ma deve essere motivata in base a vizi di diritto della sentenza → es. ordinanza del presidente della corte 21 febbraio 2002 “l’atto di impugnazione deve indicare in modo preciso gli elementi criticati della sentenza di cui si chiede l’annullamento nonché gli argomenti di diritto presentati a specifico sostegno di tale domanda”.

Inoltre il ricorrente non può sollevare dinanzi ala Corte motivi nuovi, rispetto al procedimento di primo grado, tali da implicare la portata della controversia decisa dal Tribunale: “consentire ad una parte di sollevare per la prima volta dinanzi alla Corte un motivo che essa non abbia dedotto dinanzi al Tribunale equivarrebbe a consentirle di sottoporre alla Corte, la cui competenza in materia dʼimpugnazioni è limitata, una controversia più ampia di quella di cui sia stato investito il Tribunale”. (sent. Corte 1 febb. 2007)

Alla Corte è preclusa, invece, qualsiasi riesame delle questioni di fatto, il cui accertamento e la cui valutazione spettano esclusivamente al Tribunale. Dalla giurisprudenza della Corte può per ricavarsi unʼeccezione a tale principio quando lʼaccertamento dei fatti o la valutazioni delle prove risultino palesemente erronei, in particolare nel caso di “snaturamento dei fatti”. Tale snaturamento sussiste quando la valutazione dei mezzi di prova disponibili risulta, in modo evidente, inesatta → sent. 18.2.07 “tale snaturamento sussiste quando senza dover assumere nuove prove, la valutazione dei mezzi di prova disponibili risulta, in modo evidente, inesatta”.

Per quanto riguarda la fondatezza del ricorso, va sottolineato che se lʼeventuale vizio di diritto risulti ininﬂuente ai ﬁni del dispositivo della sentenza del Tribunale il ricorso è respinto.

Le decisioni del Tribunale possono essere impugnate nel termine di due mesi a decorrere dalla loro notiﬁca. Legittimata allʼimpugnazione è qualsiasi parte che sia rimasta parzialmente o totalmente soccombente. Lʼimpugnazione può essere presentata anche dagli Stati membri e dalle istituzioni dellʼUnione, pur se non siano affatto intervenuti nel giudizio di primo grado → Tale legittimazione è fondata, quindi, su un interesse oggettivo al rispetto della legalità, riconosciuto a questi soggetti.

Se l’impugnazione è accolta, la Corte annulla la decisione del Tribunale → Essa, quindi, può rinviare la causa al Tribunale affinché decida, in conformità della decisione resa dalla Corte sui punti di diritto; o, qualora lo stato degli atti lo consenta, cioè quando i fatti siano stati sufﬁcientemente accertati nel giudizio di primo grado, la Corte può trattenere la causa e decidere nel merito.

Il Trattato di Nizza del 2001, confermato dal Trattato di Lisbona, ha introdotto il nuovo istituto del riesame, da parte della Corte di giustizia:

sia per le sentenze emanabili dal Tribunale qualora gli fosse attribuita una competenza pregiudiziale,
sia per quelle rese sulle impugnazioni di sentenze dei tribunali specializzati (attualmente, del Tribunale della funzione pubblica).

Tale rimedio è esperibile, su proposta del primo avvocato generale, ove sussistano gravi rischi che lʼunità o la coerenza del diritto dellʼUnione siano compromesse; lʼesame della proposta è subordinato a una decisione preliminare della Corte sulla opportunità o meno di riesaminare la decisione del Tribunale.

Nello Statuto della Corte è previsto inoltre, rispetto alle sentenze di primo grado passate in giudicato (perché non impugnate entro due mesi o perché confermate dalla Corte) e per quelle della Corte (non impugnabili), il rimedio straordinario della revocazione. Esso è esperibile solo in seguito alla scoperta di un fatto avente unʼinﬂuenza decisiva e che, prima della pronuncia della sentenza, era ignoto alla Corte e alla parte che domanda la revocazione. Lo stesso Statuto conferisce, inoltre, alla Corte la competenza ad interpretare le sentenze europee, a richiesta di una parte o di una istituzione EU che dimostri di avere a ciò interesse.

4. La procedura di infrazione nei confronti di Stati membri

Esclusiva competenza della Corte è quella relativa al controllo sul rispetto del diritto dellʼUnione da parte degli Stati membri. Essa, regolata dagli articoli 258-260 TFUE, può essere esercitata su:

iniziativa della Commissione quando reputi che uno stato membro abbia mancato a uno degli obblighi a lui incombenti in virtù dei trattati, emette un parere motivato al riguardo, dopo aver posto lo stato in condizioni di presentare le sue osservazioni. Qualora lo stato in causa non si conformi a tale parere nel termine fissato dalla commissione, questa può adire la corte di giustizia dell’unione europea (art. 258).
Su iniziativa di uno Stato membro (art. 259).

Lʼattribuzione del potere dʼiniziativa alla Commissione è coerente con il ruolo della Commissione di guardiano, di custode dei Trattati, ad essa assegnato in termini generali dallʼart. 17, par. 1, TUE. Tuttavia, difficilmente la commissione potrebbe adempiere tale funzione di vigilanza qualora non fosse anche informata e sollecitata da denunce o esposti, provenienti da soggetti vari, compresi privati cittadini, con i quali le sono segnalati casi di possibili infrazioni → Tali denunce, malgrado siano di grande ausilio per la Commissione, non implicano per la stessa un dovere giuridico d’intraprendere un’azione contro lo Stato, né un diritto dell’autore della denuncia a che la Commissione assuma conseguenti iniziativi: in tale materia, infatti, la Commissione gode in un ampio potere discrezionale: la commissione è la sola competente a decidere se è opportuno iniziare un procedimento per la dichiarazione di un inadempimento e per quale comportamento o omissione imputabile allo stato membro in questione tale procedimento deve essere intrapreso (sent. 11 agosto 1995 Commissione c. Germania).

La discrezionalità della Commissione, tuttavia, è attenuata in alcune materie, in specie relativamente alle violazioni delle regole sulla concorrenza, nelle quali la Commissione è tenuta a procedere ad un esame diligente e imparziale degli elementi di fatto e di diritto portati alla sua conoscenza da parte degli autori di denunce di violazioni delle suddette regole.

In specifiche ipotesi, il potere di iniziare un procedimento contro uno stato membro a causa di un suo inadempimento degli obblighi derivanti dai trattati è attribuito a istituzioni o organi diversi dalla commissione → es. ex art. 126 TFUE, in materia di disavanzi pubblici eccessivi, il consiglio può emanare misure contro lo stato inadempiente mentre è espressamente esclusa l’applicazione della procedura d’infrazione.

Inoltre, in particolari materie, i poteri solitamente spettanti alla Commissione nella procedura dʼinfrazione sono attribuiti ad organi differenti, come il Consiglio di amministrazione della Banca europea per gli investimenti per le violazione degli Stati membri degli obblighi derivanti dallo Statuto della Banca e il Consiglio direttivo della Banca centrale europea per le violazioni delle banche centrali nazionali degli obblighi derivanti dai Trattatati e dallo Statuto del SEBC e della BCE.

Le infrazioni comportanti lʼapertura del procedimento da parte della Commissione comprendono qualsiasi violazione di obblighi previsti dai Trattati, come da ogni altra norma rientrante nel diritto dell’Unione, quali le disposizioni di atti di diritto derivato o di accordi conclusi dallʼUnione, ivi compresi gli accordi misti. La condotta dello Stato può essere:

di carattere commissivo, come una prassi amministrativa o uno speciﬁco atto contrari agli obblighi previsti dal diritto dellʼUnione.
di carattere omissivo, quale, frequentemente, la mancata attuazione di una direttiva entro il termine prescritto.

Tale condotta può essere tenuta da organi legislativi, amministrativi o giudiziari dello Stato. Ma, fini della procedura di infrazione, lo Stato è responsabile anche dei comportamenti di altri enti pubblici, in particolare degli enti locali, la cui attività è giuridicamente imputata allo Stato → es. sent. 16 gennaio 2003, commissione c. Italia, il nostro paese è stato giudicato responsabile di una violazione dell’obbligo di non discriminazione per ragioni di cittadinanza, in materia di libera prestazione dei servizi, a causa di una disciplina sull’accesso ai musei contenuta in regolamenti di enti locali.

L’infrazione può derivare anche dal fatto di individui. Tuttavia, la condotta di privati non è, di per sé, imputabile allo Stato; ma quest’ultimo può incorrere in responsabilità per non avere adottato adeguate misure preventive e repressive volte a contrastare la condotta di privati diretta a impedire l’esercizio di diritti derivanti dai Trattati → es. la francia nel caso “fragole”.

In principio, lo stato accusato non può giustificare il proprio inadempimento con motivi derivanti dal proprio ordinamento o eventi politici. Sul piano più generale, con riguardo alla vicenda del mancato smaltimento dei rifiuti in Campania, la corte di giustizia dinnanzi alla difesa italiana che sosteneva che l’inadempimento della direttiva 2006/12/CE non era a lei imputabile in quando riconducibile a cause di forze maggiore (opposizione popolazione all’installazione di discariche), ha respinto tali argomenti affermando che è irrilevante che l’inadempimento risulti dalla volontà dello stato membro al quale è addebitabile, dalla sua negligenza o dalle difficoltà tecniche cui quest’ultimo abbia dovuto far fronte.

5. Le fasi di tale procedura

La procedura d’infrazione primossa dalla Commissione si articola in due fasi:

La prima è di natura precontenziosa (o amministrativa) in quanto non coinvolge la Corte di giustizia e si esaurisce nel dialogo tra la Commissione e lo Stato membro.
Ad essa segue una eventuale fase contenziosa, che si svolge in un processo dinanzi alla Corte e si conclude con la sua sentenza.

La fase precontenziosa “ ha lo scopo di dare allo Stato membro interessato lʼopportunità, da un lato, di conformarsi agli obblighi che gli derivano dal diritto dellʼUnione e, dallʼaltro, di sviluppare una difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione. La regolarità di tale procedimento costituisce una garanzia essenziale, prevista dal Trattato non soltanto a tutela dei diritti dello Stato membro, ma anche per garantire che lʼeventuale procedimento contenzioso verta su una controversia chiaramente deﬁnita”. Essa:

inizia mediante lʼinvio, da parte della Commissione, di una lettera, detta di messa in mora, o di difﬁda, o di intimidazione o di addebito, con la quale la Commissione contesta allo Stato destinatario lʼesistenza di una sua violazione di un obbligo derivante dal diritto dellʼUnione.

La Commissione indica gli elementi di fatto e di diritto in base ai quali reputa che sussiste l’infrazione e le specifiche disposizioni violate dallo Stato; inoltre la Commissione invita lo Stato a comunicarle le proprie osservazioni entro un certo termine. L’invio della lettera è solitamente preceduto da contratti informali tra la Commissione e lo Stato in questione.

Ricevuta la lettera di messa in mora lo Stato ha il diritto di sottoporre alla Commissione le sue osservazioni con eventuali giustiﬁcazioni della propria condotta → ex art. 258, 1° comma, TFUE, lo Stato viene posto, tramite la lettera di messa “in mora”, in condizione di presentare le sue osservazioni.

La lettera di messa in mora ha lo scopo di deﬁnire lʼoggetto della contestazione, consentendo allo Stato di esercitare la propria difesa, e di favorire uno spontaneo adempimento degli obblighi di tale Stato, senza bisogno di ricorrere alla Corte. Il contenuto della lettera in parola, in principio, non è modificabile né da parte del successivo atto della fase precontenziosa, né dallʼeventuale ricorso alla Corte → Ove questʼultimo contenga degli addebiti non contestati già nella lettera di messa in mora, il ricorso è dichiarato irricevibile dalla Corte.

Qualora lo Stato in questione presenti delle osservazioni ritenute insufficienti dalla Commissione (o ometta di presentarle), la Commissione, ai sensi dellʼart. 258, 1° comma, emette un parere motivato → in esso precisa in maniera rigida e formale gli addebiti contestati, gli elementi di fatto e di diritto implicanti lʼinfrazione, le norme violate e assegna allo Stato un termine entro il quale esso deve conformarsi al parere. Circa il contenuto del parere, secondo la Corte, esso è soggetto a un rigido formalismo, superiore, quindi, a quello richiesto per la lettera di messa in mora.

Lʼart. 258 non stabilisce quale sia il termine entro il quale lo Stato è invitato a conformarsi al parere, né quello per presentare le proprie osservazioni a seguito della lettera di difﬁda. La Corte di giustizia, alla luce dello scopo della fase precontenziosa, ha affermato che deve trattarsi di un termine ragionevole, tenuto conto delle particolarità del caso in questione.

Esistono alcune speciﬁche ipotesi nelle quali non è contemplato lo svolgimento della fase precontenziosa e la Commissione (o uno Stato membro) pu adire direttamente la Corte di giustizia:

ex art. 108, par. 2, TFUE in merito ad aiuti di Stato ritenuti dalla Commissione incompatibili con il mercato interno o attuati in modo abusivo;
ex art. 114, par. 9, TFUE in materia di ravvicinamento delle legislazioni;
ex art. 348 TFUE riguardo allʼuso abusivo, da parte di uno Stato membro, delle misure di sicurezza concernenti la produzione o il commercio di armi, munizioni e materiale bellico e a quelle prese nellʼeventualità di gravi agitazioni interne, di guerra, di grave tensione internazionale o per il mantenimento della pace e della sicurezza sociale.

A parte questi casi, solo dopo la scadenza del termine ﬁssato dalla Commissione, senza che lo Stato interessato si sia conformato al parere motivato, la stessa Commissione può adire la Corte di giustizia → essa ha un potere pienamente discrezionale in merito alla presentazione o meno del ricorso alla Corte di giustizia e alla determinazione del momento in cui presentarlo (art. 258 del trattato e sentenza 27 nov. 1990). In ogni caso le motivazioni della commissione sono sottratte a qualsiasi sindacato giurisdizionale.

Qualora la Commissione adisca la Corte di giustizia il processo deve invece necessariamente concludersi con il giudizio sull’inadempimento dello Stato, senza che rilevino né lʼadempimento (tardivo) dello Stato, né il riconoscimento da parte dello Stato convenuto, del proprio inadempimento → il giudizio della Corte è rigorosamente riferito al comportamento dello Stato quale risulta al momento della scadenza del termine fissato nel parere motivato e la corte non può tener conto dei mutamenti successivi. Secondo la corte, infatti, malgrado l’adempimento post termine da parte dello stato, sussiste l’interesse a far dichiarare la sua violazione → la sentenza può avere pratica rilevanza come fondamento della responsabilità eventualmente incombente allo stato membro, a causa dell’inadempimento, nei cnf di altri stati membri, della comunità o dei singoli.

La Corte, in attesa della sentenza, può emanare provvedimenti provvisori (ex art. 279 TFUE) con i quali, per esempio, può prescrivere allo Stato convenuto la sospensione dell’applicazione di una data legge o di una certa prassi.

6. I ricorsi promossi da Stati membri

Ex art. 259,1 TFUE “ciascuno degli Stati membri pu adire la Corte di giustizia dell’Unione europea quando reputi che un altro Stato membro ha mancato a uno degli obblighi a lui incombenti in virtù dei trattati” → Il ricorso dello Stato non richiede uno speciﬁco interesse ad agire, se non l’interesse obiettivo al rispetto dei Trattati.

La norma va posta in relazione con l’art. 344 TFUE “Gli stati membri si impegnano a non sottoporre una controversia relativa all’interpretazione dei trattati a un modo di composizione diverso da quelli previsti dai trattati stessi”. Di conseguenza uno Stato membro che ritenga un altro Stato membro responsabile di violazioni dei Trattati è tenuto a rivolgersi alla sola Corte, non ad altri procedimenti di regolamento delle controversie disponibili → tale disposizione riguarda l’intero diritto dell’unione, come affermato dalla corte di giustizia nella sent. 30 maggio 2006, causa Commissione c. Irlanda.

La procedura di infrazione promossa da uno Stato membro contempla una fase precontenziosa con un coinvolgimento della Commissione → ex 2° e 3° comma art. 259, TFUE “uno Stato membro, prima di proporre contro un altro Stato membro un ricorso fondato su una pretesa violazione degli obblighi che a quest’ultimo incombono in virtù dei trattati, deve rivolgersi alla Commissione. La Commissione emette un parere motivato dopo che gli Stati interessati siano posti in condizione di presentare in contraddittorio le loro osservazioni scritte e orali”.

L’esperimento della fase precontenziosa è, anche in questo caso condizione di ricevibilità del ricorso alla Corte MA la Commissione:

pone lo Stato accusato e quello attore nella condizione di esercitare le proprie difese instaurando il contraddittorio fra tali Stati
pur essendo indispensabile che lo Stato attore si rivolga alla Commissione (essendo, in mancanza, il ricorso irricevibile), quest’ultima non può precludere a tale Stato di promuovere la fase contenziosa dinanzi alla Corte. Infatti, in base al 4° comma dell’articolo in esame, “qualora la Commissione non abbia formulato il parere nel termine di tre mesi dalla domanda, la mancanza del parere non osta alla facoltà di ricorso alla Corte”.

Malgrado il Trattato preveda solo l’ipotesi di assenza del parere entro tre mesi, al fine di consentire allo Stato attore di adire la Corte, è da ritenere che il ricorso sia proponibile anche qualora il parere emesso sia favorevole allo Stato convenuto ed esprima il convincimento della Commissione circa l’inesistenza della violazione → è avvenuto nel 2010 quando la commissione su una richiesta dell’Ungheria contro la Slovacchia ha ritenuto l’inadempimento della Slovacchia inesistente. L’Ungheria ha comunque proposto ricorso alla Corte che lo ha esaminato nel merito e, pur respingendolo, ha potuto chiarire che il procedimento istituito dall’art. 259 tfue è diretto a far constatare e a far cessare il comportamento di uno stato membro che è in violazione del diritto dell’unione. Dunque è irricevibile un ricorso a norma di tale articolo che riguardi inadempimenti futuri od eventuali o che si limiti a chiedere una interpretazione del diritto UE.

7. La sentenza della corte e la sua esecuzione

Se la corte giudica lo stato convenuto responsabile della violazioni contestatagli emana una sentenza dalla NATURA DICHIARATIVA DELL’INADEMPIMENTO, ossia di ACCERTAMENTO di questo e non già di condanna → la sentenza è però obbligatorio per lo stato in questione e questo è tenuto ad adottare tutti i provvedimenti a tal fini necessari: (art. 260, par. 1, TFUE) “quando la Corte di giustizia dell’Unione europea riconosca che uno Stato membro ha mancato ad uno degli obblighi ad esso incombenti in virtù dei trattati, tale Stato è tenuto a prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza della Corte comporta”.

La norma non stabilisce alcun termine per lʼadozione dei provvedimenti di esecuzione, la Corte ha per statuito che essi debbano essere adottati al più presto (“ impone che tale esecuzione sia iniziata immediatamente e conclusa entro termini il più possibile ristretti” sent. 4 luglio 2000).

I provvedimenti da adottare per eseguire la sentenza potranno essere di varia natura a seconda dellʼinadempimento accertato. Lʼobbligo di esecuzione grava su tutti gli organi dello Stato → anche i giudici dovranno astenersi dall’applicare una legge nazionale giudicata in conﬂitto con una norma dellʼUnione direttamente applicabile, provvedendo, peraltro il legislatore ad abrogare tale legge.

Qualora lo Stato membro non dia esecuzione alla sentenza resa nei suoi confronti, originariamente era possibile solo un nuovo ricorso dʼinfrazione da parte della Commissione (o, eventualmente, di un altro Stato membro), diretto a dare constatare la violazione dellʼobbligo di eseguire la sentenza → c.d. procedimento di “doppia condanna”: lo Stato membro subiva, infatti, una prima sentenza di accertamento della violazione di una determinata disposizione e una seconda sentenza di accertamento della violazione dell’obbligo di eseguire la prima sentenza. In assenza di mezzi sanzionatori di pressione verso lo Stato inadempiente, il meccanismo della “doppia condanna” ﬁniva per rivelarsi di scarsa efﬁcacia pratica, potendo condurre, al massimo, ad una moltiplicazione delle procedure dʼinfrazione rispetto ad ogni sentenza di accertamento della mancata esecuzione di una precedente sentenza.

Il Trattato di Maastricht del 1992 ha modificato la disposizione in esame stabilendo che la Commissione possa non solo aprire un procedimento dʼinfrazione per fare dichiarare che lo Stato ha violato l’obbligo di eseguire la precedente sentenza, ma possa chiedere alla Corte di condannare lo Stato al pagamento di una sanzione monetaria. Il Trattato di Lisbona ha sempliﬁcato il non richiedendo più la previa emanazione, da parte della Commissione, di un parere motivato e di un termine entro il quale adottare i provvedimenti di esecuzione –> Lʼart. 260, par. 2, TFUE stabilisce che: “Se ritiene che lo Stato membro in questione non abbia preso le misure che l’esecuzione della sentenza della Corte comporta, la Commissione, dopo aver posto tale Stato in condizione di presentare osservazioni, può adire la Corte. Essa precisa l’importo della somma forfettaria o della penalità, da versare da parte dello Stato membro in questione, che essa consideri adeguato alle circostanze. La Corte, qualora riconosca che lo Stato membro in questione non si è conformato alla sentenza da essa pronunciata, può comminargli il pagamento di una somma forfettaria o di una penalità”.

Questa disposizione comporta lʼemanazione di una sentenza di condanna al pagamento di una somma di denaro da versare allʼUnione quale sanzione per lʼinesecuzione della precedente sentenza. La commissione ha elaborato alcune comunicazione in base a cui la DETERMINAZIONE DELLA SANZIONE PECUNIARIA richiesta di fonda su tre criteri fondamentali:

la gravità dell’infrazione
la sua durata
la necessità di assicurare l’effetto dissuasivo della stessa sanzione per evitare recidive

Pertanto la SOMMA FORFETTARIA consiste in una somma determinata quale SANZIONE DELLA CONTINUAZIONE DELL’INADEMPIMENTO TRA LA PRIMA SETENZA DI ACCERTAMENTO DELLA VIOLAZIONE E LA SECONDA, ex art. 260, PER MANCATA ESECUZIONE DELLA PRIMA. La PENALITA’ consiste in una somma da pagare per ogni giorno di ritardo, a partire dalla prima sentenza → La corte ha dichiarato che è possibile una applicazione cumulativa delle sanzioni pecuniarie, poiché esse avrebbero una distinta funzione: la penalità tendendo a respingere lo stato a cessare al più presto dal suo inadempimento, la somma forfettaria a sanzionare la mancata esecuzione.

Ex art. 260, par. 3, inserito dal Trattato di Lisbona, un procedimento analogo può essere instaurato dalla Commissione, senza bisogno di una precedente sentenza dichiarativa della violazione, qualora ritenga che uno Stato membro non abbia adempiuto allʼobbligo di comunicare le misure di attuazione di una direttiva adottata con una procedura legislativa. In questo caso, peraltro, la norma dispone espressamente che la condanna della Corte deve restare entro i limiti dellʼimporto indicato dalla Commissione. È la stessa Corte che, nella sentenza, ﬁssa la data alla quale il pagamento della somma forfettaria o della penalità è esigibile. I criteri sono analoghi a quelli per l’inadempimento di una sentenza.

8. La responsabilità dello stato per i danni derivanti da violazione degli obblighi previsti dal diritto UE

A certe condizioni, la violazione di obblighi previsti dal diritto UE può dar luogo all’obbligo dello Stato inadempiente di risarcire i danni che il singolo abbia subito a causa della violazione stessa.

Tale obbligo va fatto valere davanti ai giudici nazionali, competenti in base alle proprie norme processuali. Inoltre, lʼobbligo risarcitorio, pur fondandosi sul diritto dellʼUnione, non è espressamente previsto da nessuna disposizione dei Trattati, ma è una creazione giurisprudenziale della Corte di giustizia, la quale ha affermato l’esistenza di tale obbligo e le condizioni necessarie afﬁnché esso sorga → il caso celebre nel quale, per la prima volta, la Corte ha enunciato l’obbligo di risarcimento è quello della sentenza del 19 novembre 1992, cause Francovich e Bonifaci.

Esso traeva origine dalla mancata attuazione, da parte dellʼItalia, nel termine prescritto dalla direttiva n.80/987/CEE, relativa alla tutela di lavoratori subordinati in caso di insolvenza del datore di lavoro, la quale predispone un meccanismo di garanzia, mediante lʼistituzione di un fondo di solidarietà, dei crediti dei lavoratori. Lʼinadempienza dellʼItalia aveva privato i lavoratori subordinati del diritto di utilizzare tale garanzia, in caso dʼinsolvenza del datore, provocando ad essi un evidente danno. La Corte, in questa sentenza, ha riconosciuto la pretesa di alcuni lavoratori italiani, di rivendicare nei confronti del governo italiano il risarcimento di tale danno. Tale decisione è essenzialmente motivata sulla base di due argomenti:

lʼuno collegato allʼesigenza di assicurare la piena efﬁcacia del diritto dellʼUnione e dei diritti da esso scaturenti;
lʼaltro, allʼobbligo di cooperazione dello Stato, compresi i giudici nazionali, per garantire che sino eliminate le conseguenze della violazione del diritto dellʼUnione riparando il danno derivante da tale violazione.

Secondo la Corte “lʼobbligo degli Stati membri di risarcire tali danni trova il suo fondamento anche nellʼart. 4, par. 3, TUE, in forza del quale gli Stati membri sono tenuti ad adottare tutte le misure di carattere generale o particolare atte ad assicurare lʼesecuzione degli obblighi ad essi derivanti dal diritto dellʼUnione. E tra questi obblighi si trova quello di eliminare le conseguenze illecite di una violazione del diritto comunitario”. Nella sentenza in esame la Corte ha dichiarato che non ogni violazione del diritto dellʼUnione dà luogo ad un obbligo di risarcimento, ma occorrono, a tal ﬁne, alcune condizioni → queste sono state ulteriormente chiarite nella giurisprudenza successiva, la quale ha costantemente ribadito il principio della responsabilità patrimoniale dello Stato per violazione del diritto dellʼUnione, facendone applicazione a ipotesi estremamente differenziate implicanti una violazione e, in conformità con la sua giurisprudenza relativa alla procedura d’infrazione, ha sempre imputato allo stato membro, unitariamente considerato, la condotta di tutti i suoi organi e delle sue articolazioni interne.

La giurisprudenza della Corte ha chiarito che:

affinché sorga l’obbligo risarcitorio dello Stato, non è necessario che la violazione sia stata precedentemente accertata dalla Corte di giustizia. Il giudice interno, pertanto, ben può egli stesso constatare la violazione e condannare il proprio governo al risarcimento dei danni conseguenti.
Tale obbligo può derivare dalla violazione non solo di un atto privo di effetti diretti, ma anche di una norma produttiva di tali effetti e, quindi, di diritti invocabili dinanzi al giudice nazionale → nella sentenza del 5 marzo 1996, la corte ha affermato che nel primo caso, di violazione di norma che la vittima non può far valere dinnanzi al giudice nazionale, il risarcimento è diretto a rimuovere le conseguenze dannose causate ai beneficiari di una direttiva dalla mancata attuazione di quest’ultima da parte di uno stato membro.
L’obbligo risarcitorio sussiste anche per violazione di disposizioni direttamente efﬁcaci: è il caso della lesione di un diritto conferito da una norma dellʼUnione che i singoli possono invocare dinanzi ai giudici nazionali.

Oltre alle due argomentazioni già ricordate, quella concernente l’efficacia del diritto dell’Unione e l’obbligo di cooperazione, la Corte ravvisa un principio generale del diritto dell’Unione, che trova espressione nell’art. 340, 2° comma, TFUE, il quale stabilisce l’obbligo dell’Unione di risarcire i danni da essa arrecati per fatto illecito e rinvia ai principi generali comuni degli Stati membri: il principio della responsabilità extracontrattuale della comunità altro non è se non un’enunciazione del generale principio in forza del quale una azione o una omissione illegittima comporta l’obbligo della riparazione del danno arrecato. Questa disposizione pone anche l’obbligo, incombente alle pubbliche autorità, di risarcire i danni cagionati nell’esercizio delle loro funzioni.

L’obbligo risarcitorio è subordinato all’esistenza di alcune condizioni essenziali:

la norma giuridica violata deve essere preordinata a conferire diritti ai singoli;
deve trattarsi di una violazione sufficientemente caratterizzata, cioè di una violazione grave e manifesta;
occorre che sussista un nesso di causalità diretto tra la violazione dellʼobbligo incombente allo Stato e il danno subito dai soggetti lesi.

Per quanto riguarda la seconda condizione, consistente in una violazione grave e manifesta del diritto dellʼUnione, la Corte, nelle sentenze nelle quali ha affermato che lʼobbligo risarcitorio pu derivare anche da una violazione compiuta da giudici di ultimo grado, ha sostenuto che “occorre tener conto della speciﬁcità della funzione giurisdizionale nonché delle legittime esigenze della certezza del diritto. La responsabilità dello Stato a causa della violazione del diritto dellʼUnione in tale decisione può sussistere solo nel caso eccezionale in cui il giudice abbia violato in maniera manifesta il diritto vigente”.

Per determinare il carattere manifesto della violazione il giudice nazionale, investito di una domanda di risarcimento, deve tener conto di una pluralità di elementi, fra i quali vi sono in particolare il grado di chiarezza e di precisione della norma violata, il carattere intenzionale della violazione, la scusabilità o lʼinescusabilità dellʼerrore di diritto, la posizione adottata eventualmente da unʼistituzione dellʼUnione nonché la mancata osservanza, da parte dellʼorgano giurisdizionale, del suo obbligo di rinvio pregiudiziale.

La Corte di giustizia, sin dalla sentenza Francovich e Bonifaci, ha affermato che “è compito dei giudici nazionali incaricati di applicare le norme del diritto dell’Unione, garantire la piena efficacia di tali norme e tutelare i diritti da esse attribuiti ai singoli” → Dunque, questi ultimi devono rivolgersi ai giudici nazionali per chiedere, alle condizioni fissate dalla Corte, il risarcimento dei danni derivanti da violazioni del diritto dell’Unione.

In realtà, la disciplina europea non esaurisce la regolamentazione della responsabilità dello Stato membro per i danni causati ai singoli dal suoi inadempimento, ma va completata con quella nazionale, sia di carattere processuale, sia sostanziale, nei limiti in cui la materia non sia già regolata a livello dell’Unione europea. La Corte ha sostenuto, nella sentenza 5 marzo 1996, che “fermo restando il diritto al risarcimento che trova direttamente il suo fondamento nel diritto dell’Unione, purché siano soddisfatte le condizioni descritte in precedenza, è nellʼambito delle norme del diritto nazionale relative alla responsabilità che lo Stato è tenuto a riparare le conseguenze del danno provocato, restando inteso che le condizioni ﬁssate dalle norme nazionali in materia di risarcimento dei danni non possono essere meno favorevoli di quelle che riguardano reclami analoghi di natura interna e non possono essere tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere il risarcimento”.

Dunque, in base al principio di equivalenza la disciplina in materia di risarcimento dei danni provocati dall’inadempimento dello Stato non può essere meno favorevole al danneggiato rispetto a quella che, nel diritto statale, riguarda reclami analoghi di natura interna. Il principio di effettività, invece, comporta che la legislazione nazionale non può essere congegnata in modo tale da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere il risarcimento dei danni. I principi di equivalenza e di effettività vengono in rilievo anche ai ﬁni della determinazione del danno risarcibile. A tal riguardo vanno applicati i criteri ﬁssati dal diritto nazionale, e tali criteri non possono essere meno favorevoli di quelli relativi ai reclami analoghi di diritto interno e, non possono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difﬁcile il risarcimento. La Corte ha, poi, affermato che il danno risarcibile comprende non solo quello emergente, ma anche il lucro cessante.

9. La competenza sulla legittimità degli atti dell’Unione europea: gli atti impugnabili

Il controllo giudiziario sulla condotta delle istituzioni e degli organi dellʼUnione europea si realizza principalmente nella competenza di legittimità sugli atti dellʼUnione, volta a veriﬁcare che tali atti siano immuni da vizi che ne comportino lʼinvalidità.

In proposito sussiste la competenza sia del Tribunale che della corte di giustizia: a tale giudici i soggetti legittimati possono sottoporre un ricorso per ottenere l’annullamento dell’atto. Il controllo di legittimità è diretto poiché l’organo stesso del processo consiste nell’impugnazione di un atto dell’unione. Un controllo indiretto di legittimità può essere esercitato dalla corte su rinvio del giudice nazionale ex art. 267 tfue, rispetto a un processo interno avente un altro oggetto.

Lʼart. 263, 1° comma, TFUE stabilisce anzitutto quali sono gli atti impugnabili, in quanto ritenuti illegittimi dal ricorrente: “La Corte di giustizia dell’Unione europea esercita un controllo di legittimità sugli atti legislativi, sugli atti del Consiglio, della Commissione e della Banca centrale europea che non siano raccomandazioni o pareri, nonché sugli atti del Parlamento europeo e del Consiglio europeo destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. Esercita inoltre un controllo di legittimità sugli atti degli organi o organismi dell’Unione destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi”.

L’impugnabilità presuppone che:

l’atto, sebbene viziato, sia giuridicamente esistente. In caso contrario, di inesistenza giuridica, un ricorso di annullamento sarebbe irricevibile in quanto privo di oggetto. Tuttavia vi è una presunzione di legittimità fino a che non sia annullato o revocato.
L’atto sia imputabile all’Unione europea. L’art. 263, 1° comma, menziona espressamente alcune istituzioni europee (Parlamento, Consiglio europeo, Consiglio, Commissione, Banca centrale europea).

Anteriormente al Trattato di Lisbona la corrispondente disposizione non contemplava, invece, gli atti (produttivi di effetti giuridici verso i terzi) degli organi o organismi dell’Unione e pertanto la giurisprudenza della corte è sempre stata ampia nell’ammettere l’impugnabilità di atti, anche se provenienti da istituzioni o organi non espressamente previsti. Nella sentenza 8 ottobre 2008, il tribunale ha ribadito che vige il principio generale in forza del quale ogni atto adottato da un organismo comunitario destinato a produrre effetti giuridici nei cnf di terzi deve essere suscettibile di controllo giurisdizionale.

Oggi, l’espresso riferimento agli atti degli organi o organismi implica la loro impugnabilità, sempre che siano suscettibili di determinare effetti giuridici → l’innovazione è significativa perché, eliminando ogni possibile incertezza al riguardo, estende il controllo giudiziario di legittimità agli atti delle numerose agenzie istituite con atti di diritto derivato i quali, solitamente, prevedono anche taluni rimedi giurisdizionali applicabili ai propri atti, ma in termini e limiti più ristretti.

Un’altra innovazione introdotta sul punto dal Trattato di Lisbona, è la menzione del Consiglio europeo tra le istituzioni i cui atti sono suscettibili di costituire oggetto della competenza di legittimità della Corte → ma sono impugnabili solo i suoi atti destinati a produrre effetti giuridici verso i terzi: vanno, pertanto, esclusi le dichiarazioni o atti analoghi aventi natura politica; così pure, di norma, non sono impugnabili gli atti emanati in materia di politica estera e di sicurezza comune. Esempi di atti impugnabili, invece, potrebbero essere la nomina del Presidente dello stesso Consiglio europeo o le decisioni relative al passaggio dalla votazione all’unanimità nel Consiglio alla votazione a maggioranza qualificata, o dalla procedura legislativa speciale a quella ordinaria.

La competenza di annullamento si estende anche agli accordi internazionali dell’unione: la corte può annullare però solo la decisione dell’istituzione europea diretta a concludere l’accordo non già l’accordo internazionale in sé. Nel caso di annullamento la sentenza non è ovviamente efficace nei cnf della controparte, occorrerà quindi ricercare una soluzione amichevole con quest’ultima. Non è invece impugnabile un atto che, sebbene adottato nell’ambito del consiglio, debba qualificarsi coe atto collettivo degli stati membri.

Oltre allʼimputabilità allʼUnione europea, lʼimpugnabilità di un atto richiede che esso sia un atto legislativo, cioè adottato mediante una procedura legislativa ordinaria o speciale, o, comunque, sia produttivo di effetti giuridici obbligatori → lʼart. 263, 1° comma, usa una formula negativa, escludendo lʼimpugnabilità delle raccomandazioni e dei pareri. Ciò non signiﬁca, peraltro, che siano impugnabili solo gli atti tipici elencati dallʼart. 288 TFUE, cioè regolamenti, direttive e decisioni. Accanto a questi atti, vanno considerati impugnabili tutti gli atti dellʼUnione che, a prescindere dalla loro denominazione, siano idonei a produrre effetti obbligatori → celebre è la formula contenuta nella sentenza 31 marzo ’71, AETS, con cui la corte giudicò impugnabile una deliberazione del consiglio che autorizzava gli stati membri a negoziare e stipulare un accordo su trasporti internazionali su strada

Si prende, dunque, in considerazione una impostazione “sostanzialistica”, per la quale è irrilevante la denominazione o la forma dellʼatto, mentre è decisivo, ai ﬁni della sua impugnabilità, che esso sia suscettibile di creare obblighi o diritti per i terzi → oggi art. 263,1. Tale impostazione ha il risultato di estendere al massimo il controllo di legalità sugli atti dellʼUnione e, di garantire la tutela giurisdizionale dei soggetti. Sono stati considerati impugnabili numerosi atti atipici, quali comunicazioni, codici di condotta, linee direttrici della Commissione.

La Corte, tuttavia, non ha mancato di riconoscere lʼimpugnabilità di atti che non sembravano produttivi di diritti o obblighi verso determinati soggetti, ma solo di effetti giuridici di carattere obiettivo. La condizione di impugnabilità consistente nellʼidoneità dellʼatto a produrre effetti giuridici obbligatori implica, peraltro, che sono impugnabili solo atti deﬁnitivi, non anche quelli meramente preparatori di altri atti, la cui invalidità potrà essere fatta valere in sede di impugnazione dellʼatto ﬁnale del procedimento. Non impugnabili sono pure gli atti meramente confermativi di atti precedenti. L’impugnazione è esclusa anche per gli atti dellʼUnione che si limitano a prendere atto di provvedimenti nazionali.

10. La legittimità all’impugnazione

Per quanto riguarda la legittimazione ad impugnare atti dellʼUnione, dall’art. 263 TFUE discende la distinzione tra:

ricorrenti privilegiati → possono impugnare l’atto anche se non li riguardi specificatamente, senza bisogno cioè di allegare un loro interesse ad agire (se non l’interesse obiettivo al rispetto del diritto dell’Unione).
ricorrenti non privilegiati → possono impugnare solo un atto che leda le proprie prerogative o i loro individuali interessi.

Secondo la norma sono legittimati a proporre ricorso tutti gli Stati membri e tre istituzioni europee: Parlamento (al quale, originariamente il Trattato sulla Comunità economica europea negava la legittimazione), Commissione e Consiglio. Il loro ricorso non è subordinato ad alcuna condizione soggettiva, né ad un interesse ad agire. Per quanto riguarda gli Stati, va precisato che la legittimazione spetta solo allo Stato quale rappresentato dal suo governo, non anche ad altri enti pubblici, come enti locali (in specie regioni). Ciò non esclude, peraltro, la possibilità che le regioni impugnino atti dell’Unione nella loro qualità di persone giuridiche ai sensi dellʼart. 263, 4° comma, TFUE.

Ricorrenti non privilegiati sono invece, in primo luogo, la Corte dei conti, la Banca centrale europea e, a seguito delle modiche del Trattato di Lisbona, il Comitato delle regioni. La loro legittimazione è, quindi, subordinata all’interesse a tutelare le loro prerogative, ritenute pregiudicate dallʼatto.

La legittimazione ad impugnare atti dell’Unione è riconosciuta, ma sempre a condizione che sussista un loro interesse ad agire, anche ai singoli, persone ﬁsiche e giuridiche, le quali, quindi, sono da considerare ricorrenti non privilegiati → l’art. 263, 4° comma, TFUE dispone che “qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente, e contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d’esecuzione”. Analizzando questo quarto comma, sensibilmente modificato dal Trattato di Lisbona, si nota che i ricorrenti comprendono anche le persone giuridiche di diritto pubblico, come regioni, comuni o altri enti locali.

La legittimazione delle regioni è riconosciuta quando le loro competenze non possono ritenersi assorbite da quelle dello Stato cui appartengono, ma presentano una propria autonomia. I singoli possono agire solo per lʼannullamento di atti pregiudizievoli per i loro interessi giuridicamente tutelati. Lʼipotesi tipica è quella del ricorso proposto dal destinatario dellʼatto, per esempio, di una decisione, o di un atto che abbia carattere individuale (art. 263,4). Lʼesempio più signiﬁcativo è offerto dalle decisioni della Commissione rivolte a imprese e relative al rispetto delle regole sulla concorrenza → La stessa disposizione ampia la legittimazione delle persone ﬁsiche e giuridiche ad impugnare anche gli atti che, pur non adottati ne loro confronti, le riguardino “direttamente e individualmente”. Dunque, ai ﬁni dellʼammissibilità di ricorsi dei singoli, occorre questa duplice condizione: un effetto diretto e individuale dellʼatto sulla posizione giuridica del singolo.

La prima condizione, cioè che lʼatto produca un effetto diretto sulla posizione giuridica del singolo, va intesa nel senso che deve sussistere un rapporto di causalità fra lʼatto e il pregiudizio del singolo. Questʼultimo deve essere il risultato dellʼatto, senza che il suddetto rapporto sia interrotto da fattori diversi, quale, lʼazione di uno Stato. In principio, quindi, tale condizione è presente per i regolamenti, posto che essi sono direttamente applicabili allʼinterno degli Stati membri e, quindi, suscettibili di creare obblighi o ledere diritti per forza propria, senza lʼintervento di Stati o altri soggetti .
Più problematica risulta la seconda condizione, cioè che lʼatto riguardi individualmente lʼinteressato. A tal proposito la giurisprudenza della Corte di giustizia si è basata sulla formula enunciata nella sentenza del 1963 causa Plaumann c. Commissione, nella quale ha affermato che “chi non è destinatario di una decisione può sostenere che questa lo riguarda individualmente soltanto qualora il provvedimento lo tocchi a causa di determinate qualità personali, ovvero di particolari circostanze atte a distinguerlo dalla generalità, e quindi lo identiﬁchi alla stessa stregua dei destinatari” → Da tale formula sembra che sussista il pregiudizio individuale solo quando lʼatto sia applicabile al ricorrente in ragione di una sua speciﬁca qualità soggettiva, o per una situazione oggettiva in cui egli si trovi, che siano in grado di differenziarlo da chiunque altro al quale lʼatto sia pure applicabile. Si tratta di casi nei quali un regolamento menzioni nominativamente alcune persone, come quelli per la lotta al terrorismo; o sia stato adottato tenendo speciﬁcatamente conto della situazione del ricorrente, come i regolamenti che istituiscono dazi antidumping dopo avere esaminato i prezzi praticati dalle imprese produttrici o esportatrici della merce in questione; o a seguito di un procedimento che ha coinvolto il ricorrente.

Il criterio affermato dalla giurisprudenza Plaumann conduce ad escludere la legittimazione di associazioni rappresentative di interessi generali o diffusi, come, in materia ambientale, Greenpeace. Esso inoltre esclude l’impugnabilità di regolamenti da parte di persone che pure siano determinabili esattamente come soggetti ai quali il regolamento sia applicabile: l’applicazione avviene in base ad una situazione obiettiva di diritto o di fatto definita dall’atto in rapporto alla sua finalità.

La giurisprudenza in matteria si caratterizza in generale per un approccio alquanto restrittivo; inoltre il criterio enunciato nella sentenza Plaumann non può dirsi così chiaro da consentire ai singoli di individuare agevolmente gli atti generali da essi impugnabili. La Corte escludeva la possibilità di un mutamento di giurisprudenza, annullando una sentenza del Tribunale, suggerendo una modifica legislativa dellʼarticolo in questione → Il suggerimento della Corte di giustizia è stato parzialmente accolto in sede di modiﬁca dei Trattati, realizzata dal Trattato di Lisbona (art. 263, 4° comma) qualsiasi persona ﬁsica o giuridica, oltre agli atti dei quali sia destinataria e a quelli che la riguardino direttamente e individualmente, può impugnare “gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura dʼesecuzione” → è sufficiente il rapporto diretto tra l’atto dell’unione e tale pregiudizio. Qualora però sia richiesto un atto di esecuzione, l’azione giudiziaria dovrà essere esperita nei cnf dell’atto di esecuzione dinanzi alla corte di giustizia o al giudice nazionale.

Tale norma cmq non fornisce una definizione di ATTO REGOLAMENTARE, espressione mutuata dalla costituzione europea. Secondo Villani dovrebbe intendersi come ATTO NON LEGISLATIVO (art. 289 part. 3) perché in questo senso depone l’origine della norma che riguardava nella costituzione atti generali non legislativi → tale ricostruzione è stata accolta dalla giurisprudenza del tribunale, in particolare nella ordinanza del 6.9.2011 causa Inuit Tapiriit Kanatami.

L’espressione atti che riguardano direttamente e individualmente il ricorrente comprende anche le DECISIONI prese nei cnf di altre persone → si applica quindi la giurisprudenza considerata ed in particolare l’interpretazione ella sentenza Plaumann secondo cui occorre che il PROVVEDIMENTO RIGUARDI IL RICORRENTE A CAUSA DI DETERMINATE QUALITA’ PERSONALE, OVVERO DI PARTICOLARI CIRCOSTANZE ATTE A DISTINGUERLO DALLA GENERALITÀ E QUINDI LO IDENTIFICHI ALLA STREGUA DEI DESTINATARI. La decisione può essere rivolta:

ai singoli → la corte ha riconosciuto legittimato ad impugnare una decisione della commissione, che negava l’esistenza dell’infrazione, il soggetto che aveva denunciato la violazione.
Agli stati → la decisione della commissioni che dichiari incompatibile con il mercato comune un aiuto, sebbene formalmente rivolta allo stato che intenda istituirlo, è impugnabile da parte del beneficiario. Similmente sono legittimate le regioni o gli enti locali che abbiano istituito o erogato l’aiuto (sent. Tribunale 15.6.99 friuli venezia giulia c. commissione).

In giurisprudenza vi è un esempio di decisione adottata contro uno stato terzo, considerata impugnabile da un privato: sent. Corte 29.6.94, relativa a un ricorso della società svedese Fiskano per l’annullamento di una lettera della commissione alla Svezia (all’epoca non UE) che informava quest’ultima di una sanzione adottata dalla stessa commissione con la quale veniva sospesa la concessione di licenze di pesca a una nave appartenente alla società Fiskano, nell’ambito di un accordo sulla pesca tra la comunità e la Svezia.

11. Il termine dell’impugnazione

L’impugnazione degli atti dellʼUnione è sottoposta al termine di due mesi → ex art. 263, 6° comma, TFUE “i ricorsi devono essere proposti nel termine di due mesi a decorrere, secondo i casi, dalla pubblicazione dell’atto, dalla sua notiﬁcazione al ricorrente ovvero, in mancanza, dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto conoscenza”. Il termine di due mesi decorre dalla data della effettiva conoscenza dellʼatto da parte del ricorrente solo se esso non sia stato pubblicato o notiﬁcato. In caso contrario il termine decorre sempre dalla pubblicazione o dalla notiﬁcazione, anche se il ricorrente ne aveva avuto conoscenza in precedenza. In realtà, il termine è prolungato rispetto ai due mesi in quanto termini aggiuntivi sono previsti dal Regolamento di procedura in ragione della distanza del ricorrente.

La decadenza del diritto di impugnazione non può essere eccepita ove il ricorrente provi lʼesistenza di un caso fortuito o di forza maggiore (art. 45,2 statuto della corte). In mancanza di tali eventi, la scadenza del termine rende il ricorso irricevibile, assicura la deﬁnitività dellʼatto e produce lʼimpossibilità di contestarne la legittimità anche dinanzi ai giudici nazionali. La violazione del termine dʼimpugnazione è rilevata dʼufﬁcio dal giudice, poiché costituisce un motivo di irricevibilità di ordine pubblico.

12. I motivi di impugnazione

I motivi di impugnazione si identiﬁcano con i vizi dellʼatto che, ove esistenti, conducono al suo annullamento → Essi sono stabiliti nell’art. 263, 2° comma, TFUE e consistono nella incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione dei Trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione, sviamento di potere.

Tali motivi si riferiscono alla LEGITTIMITÀ DELL’ATTO (= conformità alla norme giuridiche che ne disciplinano la formazione) ed il controllo della corte, salva l’ipotesi ex art. 261 tfue, non si estende al merito.

I vizi di incompetenza e di violazione delle forme sostanziali comportano anch’essi una violazione dei Trattati → ma il vizio della violazione dei Trattati finisce per avere un valore residuale rispetto agli altri e consiste principalmente nel contrasto dell’atto con le norme e i principi materiali dei Trattati. Tuttavia la distinzione può avere una sua rilevanza → dalla giurisprudenza sembra emergere che solo i vizi di incompetenza e di violazione delle forme sostanziali sono di ordine pubblico e, pertanto, sono RILEVABILI D’UFFICIO DAL GIUDICE anche se non invocati dal ricorrente; la violazione dei Trattati e lo sviamento di potere, invece, possono essere fatti valere solo su richiesta del ricorrente.

Dall’art. 263 rileviamo che:

a. L’incompetenza consiste nell’assenza del potere di emanare l’atto in questione. Essa può essere:

assoluta, quando l’unione è priva di potere.
Relativa, quando è la singola istituzione ad esserne priva.

b. La violazione delle forme sostanziali si concretizza nella violazione delle regole giuridiche concernenti il procedimento di adozione dell’atto. Il carattere SOSTANZIALE delle violazione implica che, ai fini dell’annullamento, deve trattarsi di una violazione di una certa gravità che finisca per colpire principi sostanziali come quello della certezza del diritto o gli stessi principi democratici → es. la sentenza della corte 29 ott. 1980, Roquette Freres c. Consiglio, relativa alla mancata consultazione del Parlamento Europeo, che equivale al fondamentale principio democratico per cui i popoli partecipano all’esercizio del potere per il tramite di una assemblea rappresentativa.

c. La violazione dei Trattati e di ogni regola di diritto relativa alla loro applicazione comprende in primis le norme e i principi dei Trattati istitutivi, le altre fonti del diritto assimilabili e le fonti che devono ritenersi sovraordinate al diritto derivato → la corte ha affermato che affinché un atto dell’unione sia annullato per violazione di principi di diritto internazionale consuetudinario occorre che la violazione sia manifesta; nonostante la contrarietà di un atto ad un accordo internazionale comporta violazione dell’art. 216 par.2 TFUE, la corte ha limitato l’invalidità degli atti in contrasto con accordi dell’Unione all’ipotesi in cui tali accordi abbiamo effetti diretti (completezza, precisione e incondizionata obbligatorietà).

d. Lo sviamento dei poteri, come sottolineato dal tribunale nella sent. 2010 Italia c. Commissione, si configura quando l’organo ha sì il potere di emanare l’atto ma quest’ultimo è adottato per un fine diverso da quello in vista del quale il potere è stato attribuito. Variante di tale vizio e lo sviamento di procedura. Nella prassi la corte ha sempre richiesto una PROVA INCONFUTABILE dell’avvenuto sviamento al fine di evitare che la propria competenza sfoci in un inammissibile controllo di merito.

N.B.

L’art. 261 TFUE attribuisce alla Corte una COMPETENZA DI MERITO per quanto riguarda le sanzioni previste nei regolamenti. Tale competenza si estende all’esame del contenuto dell’atto e, in particolare, al controllo circa l’opportunità e l’ammontare delle sanzioni pecuniarie → la corte può dunque annullare le sanzioni e modificarne l’importo.

Nella competenza di merito rientra anche quella sui ricorsi contro lo decisioni delle commissioni di ricorso all’Ufficio di armonizzazione a livello di mercato interno.

13. La sentenza della Corte

Il ricorso per annullamento non ha effetti sospensivi sull’atto impugnato MA la corte, in forza del TFUE art. 278, quando reputi che le circostanze lo richiedano, può ordinare la sospensione dell’esecuzione dell’atto impugnato. D’altronde ex art. 279 la corte di giustizia dell’UE negli affari che le sono proposti può ordinare i provvedimenti provvisori necessari → in tal modo è istituita una tutela cautelare per evitare che la durata del giudizio pregiudichi in maniera irreparabile i diritti in causa.

La sospensione avviene con ORDINANZA tendendo conto della presumibile fondatezza dei motivi di ricorso (fumus boni iuris) e dei motivi di urgenza (periculum in mora). Ex art. 264,1 TFUE se il ricorso è fondato la corte dichiara nullo e non avvenuto l’atto impugnato. L’art. 266 stabilisce poi che l’istituzione o l’organo che ha emanato l’atto deve prendere tutti i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza comporta.

La decisione che accerta l’esistenza del vizio ha efficacia di giudicato e:

per gli atti di portata generale, l’effetto di giudicato si produce erga omnes.
per gli atti particolari, è limitato all’atto specifico e al solo ricorrente.

Anche la sentenza che rigetta ha effetto di giudicato ma in quanto limitato ai punti di fatto e di diritto decisi con la sentenza non esclude che, per profili diversi, la legittimità dell’atto sia riemssa in discussione. L’annullamento può anche essere PARZIALE ma gli elementi dell’atto impugnato devono essere separabili dal resto dell’atto e l’annullamento parziale non determini una modifica sostanziale del contenuto dell’atto e, quindi, di fatto, legislativa.

Gli effetti temporali delle sentenze di annullamento RETROAGISCONO sino al momento dell’adozione dell’atto e, pertanto, anche tutti gli effetti giuridici prodotti devono ritenersi caducati → per esigenze di certezza del diritto e tutela dei terzi in buona fede, la corte può stabilire gli effetti dell’atto annullato che devono essere considerati definitivi.

N.B.

La corte nella sentenza di annullamento si limita a verificare la sussistenza del vizio MA non può giuridicamente condannare le istituzioni interessate a tenere un particolare comportamento. Saranno queste ultime che dovranno individuare le misure necessarie.

14. L’eccezione d’invalidità degli atti UE

Ex art. 277 TFUE, nell’eventualità di una controversia che metta in causa un atto di portata generale adottato da una istituzione, organo o organismo dell’Unione, ciascuna parte può, anche dopo lo spirare del termine previsto dall’art. 263,6, valersi dei motivi previsti dall’art. 263,2 per invocare dinnanzi alla corte di giustizia dell’Unione europea L’INAPPLICABILITA’ DELL’ATTO STESSO.

Tale articolo consente cioè di contestare un atto illegittimo anche una volta che sia scaduto il termine per la sua impugnazione. Grazie a tale disposizione i singoli possono impugnare una decisione di cui siano destinatari che sia stata emanata in esecuzione di un regolamento illegittimo. L’inapplicabilità del regolamento illegittimo fa venir meno il fondamento giuridico della decisione, con suo conseguente annullamento.

Anteriormente al trattato di Lisbona, la norma si riferiva solo ai regolamenti, l’ampliamento a tutti gli atti generali recepisce la giurisprudenza della corte che l’aveva considerata espressione di un principio generale che garantisce a qualsiasi parte il diritto di contestare la validità di precedenti atti delle istituzioni comunitarie che costituiscono il fondamento giuridico della decisione impugnata, qualora non avesse il diritto di proporre un ricorso diretto contro tali atti di cui subisce le lesive conseguenze → La Corte ha stabilito che oggetto della norma in esame sono tutti gli atti di portata generale, per cui l’eccezione non può essere sollevata nei confronti di atti individuali che non siano stati impugnati nel termine di decadenza di 2 mesi.

Una altra ipotesi in cui l’eccezione appare invocabile è quella di una procedura contro uno stato membro per violazione di un atto generale, quale un regolamento. L’invalidità del regolamento dovrebbe escludere la dichiarazione di infrazione MA non vi è comunque dubbio che l’inapplicabilità non potrebbe essere invocata da uno stato per giustificare l’inadempimento di una decisione della quale sia destinatario, in mancanza di una disposizione del trattato che lo autorizzi espressamente.

Lʼeccezione se accolta, non implica l’annullamento dellʼatto in questione, ma la sua inapplicabilità nel processo in corso.

15. Il ricorso in carenza

Previsto dall’art. 265 TFUE, in tal caso il ricorso è diretto a far constatare una omissione da parte di una istituzione, organo o organismo dell’Unione nella adozione di un atto che questi hanno l’obbligo di emanare → il ricorso è proponibile solo in caso di INERZIA e ASTENZIONE della istituzione ovvero nella MANCATA EMANAZIONE DELL’ATTO che deve avvenire in VIOLAZIONE DEI TRATTATI ossia l’istituzione deve aver violato l’obbligo giuridico di emanare l’atto in questione. Questo obbligo può derivare anche dai principi generali del diritto UE e da atti che creino un obbligo di agire per l’istituzione in questione.

I soggetti legittimati a proporre il ricorso si distinguono in:

ricorrenti privilegiati → ex art. 265,1 gli stati membri e le istituzioni dell’Unione.
Ricorrenti non privilegiati → persone fisiche o giuridiche (in tal caso l’atto in questione deve produrre effetti vincolanti e a loro diretto o quantomeno che li riguardi in maniera diretta e individuale).

La ricevibilità del ricorso è subordinata ad una fase PRECONTENZIOSA in cui si intima all’istituzione di adottare l’atto, fissando il termine entro cui deve prendere posizione (2 mesi). Tale richiesta delimita anche l’ambito entro il quale il ricorso potrà essere presentato nel caso in cui l’istituzione si astenga dal prendere posizione → l’istituzione deve perdurare nell’inerzia in quanto un eventuale rifiuto o l’adozione di un atto diverso da quello richiesto potranno semmai esser oggetto di un ricorso di annullamento ex art. 263.

La sentenza della corte è di mero accertamento ma ex art. 266 l’istituzione condannata è tenuta ad eseguire la sentenza.

16. L’azione di responsabilità contro l’Unione Europea

L’art. 268 TFUE, fatta eccezione per l’ultimo comma che imputa direttamente alla BCE l’obbligo risarcitorio per i danni derivanti dalla condotta propria o dei suoi agenti, ISTITUISCE LA COMPETENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UNIONE IN MATERIA DI RESPONSABILITÀ EXTRACONTRATTUALE → l ricorso previsto è quindi diretto a ottenere il risarcimento dei danni provocati dall’unione europea per un proprio illecito.

La disciplina sostanziale applicabile va ricavata dai principi generai comuni degli stati membri, richiamati tramite l’art. 340,2. Tale articolo contempla due ipotesi:

quella dovuta alla condotta delle istituzioni UE → la giurisprudenza ha messo in luce l’autonomia di tale ricorso da quello di annullamento e, pertanto, l’azione risarcitoria può essere esperita anche in caso di un atto non impugnato o non impugnabile.

La competenza della corte ha un carattere residuale: la ricevibilità è subordinata al previo esaurimento dei rimedi giurisdizionali interni contro l’atto statale qualora tali ricorsi siano idonei a garantire il risarcimento del danno. Perché si abbia risarcimento, devono sussistere alcune condizioni:

la norma violata deve essere preordinata a conferire diritti al singolo.
deve trattarsi di una violazione sufficientemente caratterizzata (grave e manifesta)
deve esserci un nesso causale diretto tra la violazione dell’obbligo incombente all’autore dell’atto e il danno subito dai soggetti lesi.

quella derivante dal comportamento dei suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni → è necessario che colui che abbia prodotto il danno sia un dipendente dell’Unione e che abbia agito nell’esercizio di un compito affidatogli dalla stessa unione.

La giurisprudenza aveva fatto emergere la possibilità di configurare una responsabilità extracontrattuale dell’Unione anche a seguito di una condotta lecita → il danno sarebbe però risarcibile solo in presenza di rigorose condizioni:

esistenza di un danno effettivo e certo
nesso di causalità tra la condotta dell’UE e il danno
il danno sia anormale e speciale

La sentenza della corte del 9 settembre 2008, P.FIAMM, ha successivamente negato tale possibilità dichiarando che allo stato attuale di evoluzione del diritto EU non esiste un regime di responsabilità che consenta di far sorgere la responsabilità dell’Unione per un comportamento rientrante nella sfera della competenza normativa di quest’ultima.

Ex art. 46 dello Statuto della Corte tale azione si prescrive in 5 anni, con riferimento al momento della nascita del danno e non dell’illecito.

17. La competenza in via pregiudiziale e le sue funzioni

L’art. 267 TFUE riserva alla Corte di giustizia la fondamentale competenza PREGIUDIZIALE (o di rinvio) che viene esercitata riguardo ad una questione che sorga in un processo nazionale, relativa all’interpretazione di una disposizione del diritto dell’Unione o alla validità di un atto dell’Unione, la cui soluzione sia necessaria affinché il giudice nazionale possa decidere la causa → tale competenza risponde al duplice obiettivo:

di scongiurare il rischio che il carattere uniforme del diritto UE sia pregiudicato da difformi interpretazioni dei giudici nazionale.
Di evitare che i giudici nazionali applichino atti dell’Unione che presentano vizi implicanti la loro illegittimità.

Da una analisi dell’art. 267 ricaviamo che:

la questione pregiudiziale può avere ad oggetto o l’interpretazione sia di disposizioni dei trattati che di atti dell’unione o la validità di tali atti.
Se una questione pregiudiziale si pone dinanzi ad un giudice le cui sentenze siano impugnabili, tale giudice ha la FACOLTA’ di rinviarla alla corte; se si pone dinnanzi ad un giudice di ultimo grado, è TENUTO a rivolgersi alla corte.

Dunque l’interpretazione del diritto dell’unione spetta alla corte, l’applicazione al giudice nazionale ma a quest’ultimo spetta anche ACCERTARE L’ESISTENZA DELLA QUESTIONE PREGIUDIZIALE → la corte non decide la questione interpretativa in vacuo infatti il giudice nazionale deve inviarle tutti gli elementi occorrenti per illustrare i fatti in causa (sent. 26 gennaio 1993, Telemarsicabruzzo):

l’ambito di fatto e di diritto in cui si inseriscono le questioni sollevate
le ipotesi di fatto su cui tali questioni sono fondate

La corte ha aggiunto che le questioni relative all’interpretazione godono di una presunzione di RILEVANZA ma ha anche sottolineato che, qualora il giudice nazionale non fornisca alcun chiarimento sulla rilevanza delle norme di cui chiede l’interpretazione ai fini della soluzione della controversia, la questione sottoposta alla Corte è irricevibile e, quindi, la stessa corte non è tenuta a fornire l’interpretazione di dette norme. La corte può comunque sempre esaminare anche le altre disposizioni che possano riguardare il problema sollevato da detto giudice e riformulare a tal fine la questione da lui proposta.

Lo strumento pregiudiziale poi diviene anche strumento di controllo dei singoli sull’operato dei loro stati nell’applicazione del diritto UE, privi di una legittimazione a promuovere una procedura d’infrazione → un impiego alternativo della competenza pregiudiziale teso ad ottenere l’interpretazione di una disposizione del diritto UE che si giustifica presentando come oggetto della questione l’interpretazione di una tale disposizione al fine di stabilire se sia conforme o meno a tale interpretazione una legge, un atto amministrativo, una prassi statale. La corte di giustizia sin dalla sentenza Van Gend en Loos ha considerato ricevibili questioni del genere sottopostele dal giudice nazionale. La corte in realtà evita di pronunciarsi sulla condotta dello stato, dichiarando che una siffatta valutazione non rientra nella sua competenza e provvedendo anche a riformulare il quesito posto dal giudice nazionale, ove questo richieda un giudizio su una legge o un atto statale → la corte dichiara quale è la corretta interpretazione della disposizione europea, aggiungendo che quello osta o non osta alla legge o all’atto di uno stato.

Ex art. 267, la corte ha anche la competenza a decidere su rinvio di un giudice nazionale, in merito alla legittimità di un atto dell’unione direttamente applicabile o costituente la base per l’emanazione di una legge interna di attuazione o di un atto amministrativo → solo la corte, secondo una sua consolidata giurisprudenza, ha la competenza a pronunciare l’INVALIDITA’ dell’atto: se i giudici nazionali potessero, di volta in volta, dichiarare illegittimo o invalido l’atto, sarebbe compromessa l’esigenza di certezza del diritto. Sin dalla sentenza 22 ottobre 1987, Foto-Frost, la corte ha affermato che i giudici nazionali possono esaminare la validità di un atto comunitario e, se ritengono infondati i motivi di invalidità proposti dalle parti, respingerli concludendo per la piena validità dell’atto ma non hanno il potere di dichiarare invalidi gli atti delle istituzioni UE. Va sottolineato però che la corte riconosce al giudice nazionale il potere di emanare provvedimenti provvisori, a tutela dei diritti delle parti, ove sospetti l’invalidità di un atto UE (sospensione di un atto amministrativo, provvedimento cautelare).

N.B.

Secondo una costante giurisprudenza, la corte esclude che possano esserle sottoposte questioni di validità di atti che il singoli, parte nella causa nazionale, avrebbe potuto senza alcun dubbio impugnare ex art. 263,4 ma che non abbia impugnato nel termine di due mesi.
Il trattato di Lisbona ha aggiunto un 4 comma all’art. 267, in base al quale la corte statuisce il più rapidamente possibile se una questione del genere è sollevata in un giudizio pendente riguardante una persona in stato di detenzione.

18. L’oggetto della competenza pregiudiziale e la natura giudiziaria dell’autorità nazionale di rinvio

Occorre quindi distinguere se l’oggetto della competenza pregiudiziale sia:

la competenza interpretativa → riguardante qualsiasi disposizione del diritto dell’Unione senza alcuna eccezione: atti dell’unione anche non vincolanti, accordi internazionali anche misti, proprie sentenze. Non possono esserne oggetto normative nazionali NON dirette ad applicare una disposizione del diritto UE.
la competenza di legittimità → riguardante solo gli atti suscettibili di essere impugnati ex art. 263 TFUE, ovvero produttivi di effetti giuridici ed è escluso che possa riguardare una sentenza della corte. Tale competenza inoltre riguarda i soli atti dell’unione e non anche il diritto primario.

La ricevibilità di una questione pregiudiziale è subordinata alla natura di ORGANO GIURISDIZIONALE posseduta dall’autorità che opera il rinvio, stabilita a livello del diritto dell’Unione:

nella sentenza 27.1.05, Denuit, la corte ha escluso tale natura ad un collegio arbitrale belga perché per le parti contraenti non vi è alcun obbligo di affidare la soluzione delle proprie liti a un arbitrato e perché le pubbliche autorità dello stato membro interessato non sono implicate nella scelta della via dell’arbitrato né sono chiamate a intervenire d’ufficio nello svolgimento del procedimento dinnanzi all’arbitro.
Nella sentenza 4.11.97, Parfums Christian Dior, ha riconosciuto come tale la Corte di giustizia del Benelux, composta da giudici delle corti supreme di Olanda, Belgio e Lussemburgo, perché il procedimento instaurato dinanzi ad essa costituisce un incidente nell’ambito delle cause pendenti dinanzi ai giudici nazionali, in esito al quale viene fissata l’interpretazione definitiva delle norme giuridiche comuni al Benelux.

Riguardo l’Italia si era posto il problema se fosse competenze al rinvio la corte costituzionale:

la stessa corte si era dichiarata incompetente in una ordinanza del ’95.
successivamente la nostra corte ha mutato atteggiamento per quanto riguarda l’ipotesi in cui una questione relativa al diritto dell’Unione si ponga in una causa ove la corte costituzionale sia adita in via principale, ossia sia il giudice della causa.

Quando la corte costituzionale è legittimata al rinvio essa ha il DOVERE di praticarlo, essendo organo di ultima istanza contro cui non può essere presentato ricorso.

Per evitare di appesantire eccessivamente il carico di lavoro della corte, questo dovere per i giudici di ultima istanza conosce alcune eccezioni:

se la questione sollevata è materialmente identica ad altra questione, sollevata in relazione ad analoga fattispecie, già stata decisa in via pregiudiziale.
Se una giurisprudenza costante risolva il diritto litigioso
se in claris non fit interpretatio → parimenti secondo la nostra corte costituzionale non è necessario il rinvio quando il significato della norma comunitaria sia evidente.

19. Gli effetti della sentenza della Corte

La sentenza della corte emanata a seguito del rinvio pregiudiziale è OBBLIGATORIA per il giudice a quo in quanto ha effetti di giudicato per il detto giudice. Tuttavia il giudice nazionale può nuovamente rivolgersi alla corte per sottoporle una questione diversa o nuovi elementi di valutazione.

La nostra corte costituzionale ha riconosciuto alle sentenze pregiudiziale una EFFICAVIA ERGA OMNES dichiarando la loro PREVALENZA sul diritto nazionale incompatibile (n.113, 19 aprile 1985).

Non si applica la giurisprudenza richiamata in materia di interpretazione alle questioni di legittimità → anche nel caso in cui la corte abbia già dichiarato invalide corrispondenti disposizioni di un analogo regolamento, fa obbligo al giudice nazionale di ultima istanza adire la corte di giustizia.

La sentenza che dichiari l’invalidità dell’atto impone anche alle istituzioni europee di uniformarvisi → le istituzioni che lo hanno emanato devono provvedere a revocarlo o a modificarlo, secondo le indicazioni desumibili dalla sentenza.

Se invece la corte ha dichiarato LEGITTIMO l’atto in questione, l’efficacia della sentenza è limitata al giudice richiedente che deve decidere la lite applicando tale atto. Per motivi differenti, quindi, la questione potrà essere sollevata da altri giudici.

In linea di principio la sentenza interpretativa della corte retroagisce fino al momento dell’entrata in vigore della disposizione oggetto di interpretazione e quindi dovrebbe applicarsi anche a rapporti sorti anteriormente alla sentenza → nella sentenza Denkavit 27.3.80, ha affermato che essa possa decidere di limitare nel tempo gli effetti della sua sentenza per non pregiudicare coloro che abbiano avviato azione giurisdizionale o proposto domanda equivalente prima della data della pronuncia.

Riguardo una sentenza che dichiari l’invalidità di un atto, in base all’art. 264,2, la corte ha dichiarato che essa può limitare nel tempo l’effetto della sua pronuncia, potendo discrezionalmente stabilire una efficacia ex nunc della propria sentenza che potrebbe non essere applicabile neppure dal giudice a quo → la nostra corte costituzionale ha respinto quest’ultima giurisprudenza in quanto contraia al principio dell’art. 24 cost. (giusto processo). La corte di Lussemburgo ha accolto positivamente tale impostazione dichiarando che l’attore nella causa principale e gli altri operatori che abbiano presentato analogo reclamo possano legittimamente invocare tale declaratoria.

20. La competenza della corte nelle controversie sottoposte in base a compromesso

L’art. 273 TFUE prevede una competenza della corte di giustizia di carattere FACOLTATIVO nel senso che essa non è istituita direttamente dai trattati europei ma è attribuita alla corte di comune accordo dalle parti di una controversia → la c. di giustizia è competente a conoscere di qualsiasi controversia tra stati membri in connessione con l’oggetto dei trattati, quando tale controversia le venga sottoposta in virtù di un compromesso.

Tale norma è stata richiamata come fondamento della competenza attribuita alla corte:

dall’art. 37 par. 3 del Trattato che istituisce il Meccanismo Europeo di Stabilità, concluso nel 2012 tra gli stati della zona euro → prevede che se uno stato membro del MES contesta una decisione con cui il consiglio dei governatori abbia statuito su una controversia tra il MES e i suoi membri, o fra tali membri, relativi all’interpretazione o all’applicazione dello stesso Trattato MES, la controversia è sottoposta alla corte di giustizia, la cui sentenza è vincolante per le parti in causa.
dall’art. 8 del trattato sul Fiscal Compact, concluso tra 25 stati membri → dichiara che se uno stato parte non ha rispettato l’obbligo di inserire la regola del pareggio di bilancio nel proprio ordinamento, la corte di giustizia può essere adita da uno o più stati parti affinché dichiari tale inadempimento. Se perdura l’inerzia, la corte può nuovamente essere adita per imporre una sanzione finanziaria.

L’art. 273 richiede tali condizioni perché possa istituirsi la competenza in questione:

controversia tra stati membri e non organizzazioni internazionali o stati terzi.
La controversi deve presentare una connessione con l’oggetto dei trattati.
la controversia deve essere sottoposta tramite un compromesso: l’accordo con cui gli stati parti di una controversia convengono di sottoporla alla decisione di un terzo, assumendo preventivamente l’obbligo di vincolarsi al rispetto della sentenza da lui emanata.

Appunti di giurisprudenza

Documenti e schede per Universitari

CAPITOLO VIII – LE COMPETENZE GIUDIZIARIE