1. Il fondamento costituzionale del trasferimento di poteri sovrani all’Unione Europea

I trattati istitutivi delle Comunità europee comportano un parziale trasferimento di poteri sovrani alle istituzioni europee → ciò ha indotto numerosi stati membri a a dare esecuzione a tali trattati con legge costituzionale o a emanare norme costituzionali per rendere compatibili con la propria magna charta il trasferimento di poteri.

In Italia, però, l’autorizzazione alla ratifica e l’ordine di esecuzione dei Trattati istitutivi delle Comunità Europee sono stati dati con legge ordinaria, per via di una forte opposizione ostile all’integrazione europea → si è quindi posta la questione della legittimità costituzionale di tali leggi: LA CORTE SIN DALLA SENTENZA N.14 DEL 7 MARZO ’64 COSTA C. ENEL, HA DICHIARATO CHE LE LEGGI DI AUTORIZZAZIONE ALLA RATIFICA E DI ESECUZIONE DEI TRATTATI COMUNITARI TROVANO FONDAMENTO NELL’ART. 11 COST. “L’Italia (…) consente, in condizioni di parità con gli altri stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia tra le nazioni, promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo”.

2. Il primato del diritto dell’Unione europea direttamente applicabile su quello italiano in caso di incompatibilità

Si poneva anche il problema di quale norma un giudice italiano dovesse applicare nel caso di incompatibilità tra una norma europea direttamente applicabile ed una interna:

1. la posizione della nostra corte era nel senso che, essendo stati resi esecutivi i trattati con legge ordinaria, le disposizioni del diritto europeo non avevano una efficacia maggiore, pertanto in caso di contrasto doveva ricorsi ai principi della lex posterior derogat priori.

2. La corte europea di giustizia, invece, pronunciandosi in via pregiudiziale riguardo alla medesima vicenda Costa c. ENEL, affermò il primato del diritto europeo direttamente applicabile sulle norme interne e l’invalidità di queste ultime in caso di contrasto, proprio in virtù di quel trasferimento di sovranità degli stati membri.

3. Nella sentenza del 30 ottobre 1975 n. 232, Società Industrie chimiche dell’Italia Centrale, la nostra corte costituzionale ha affermato che l’emanazione di leggi successive incompatibili rispetto a regolamenti europei violano gli artt. 189 e 177 del trattato (oggi 288 e 267 TFUE) e l’art. 11 della nostra costituzione → pertanto il giudice nazionale è tenuto a sollevare la questione di legittimità costituzionale e la corte stessa si pronuncerà sulla siffatta incostituzionalità di tali leggi.

4. La corte di giustizia non ha accettato questa impostazione poiché il doversi pronunciare della c. costituzionale pregiudicherebbe la diretta applicabilità del regolamento → nella sent. 9 marzo ’79 Emmenthal, ha affermato che il giudice nazionale ha l’obbligo di garantire la piena efficacia delle disposizione di diritto comunitario, disapplicando, all’occorrenza, di propria iniziativa qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale, anche posteriore, senza doverne chiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale, discendo ciò dallo stesso concetto di applicabilità diretta. Si aggiunga a ciò che secondo una costante giurisprudenza europea, il giudice nazionale deve dare una interpretazione alle norme che si trova ad applicare il più possibile conforme ai precetti europei.

5. La nostra corte costituzionale ha compiuto una decisiva svolta con la sentenza n. 170/84 Granital, ove la corte, pur ribadendo una costruzione dualista dell’ordinamento dell’unione europea e di quello nazionale, dichiara che l’art. 11 implica non l’invalidità della norma nazionale posteriore in contrasto ma la sua DISAPPLICAZIONE da parte del giudice comune → l’effetto è quello non di caducare la norma interna incompatibile ma di impedire che essa venga in rilievo per la definizione della controversia. In altri termini l’ordinamento interno si ritrae e non è più operante.

3. L’evoluzione della giurisprudenza europea e di quella costituzionale

La corte di giustizia ha affermato il primato europeo anche nei cnf di norme interne di rango costituzionale e che l’obbligo di assicurarlo compete anche alla pubblica amministrazione, comprese le autorità indipendenti. Nella celebre sentenza Lucchini del 18 luglio 2007, la corte europea ha affermato che il primato comporta anche la disapplicazione del principio dell’autorità della sentenza passata in giudicato (art. 2909 c.c. Italiano) → una sentenza passata in giudicato, che abbia riconosciuto il diritto di una impresa ad ottenere degli aiuti pubblici, non può impedire il recupero di tali aiuti già erogati, ove la commissione decida che gli stessi sono incompatibili con il mercato comune.

Successivamente la Corte (sent. 3 settembre 2009) ha avuto cura di sottolineare l’importanza del principio dell’autorità di cosa giudicata, nell’ordinamento EU e in quello degli stati membri, al fine di garantire stabilità del diritto e buona amministrazione della giustizia → il diritto comunitario non impone ad un giudice nazionale di disapplicare norme processuali interne che attribuiscono autorità di cosa giudicata ad una decisione, anche quando ciò permetterebbe di porre rimedio ad una violazione del diritto comunitario da parte di tale decisione. Tuttavia le modalità di attuazione del principio di cosa giudicata non devono essere meno favorevoli di quelle che riguardano situazioni analoghe di natura interna né essere strutturate in modo da rendere impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico comunitario.

La giurisprudenza costituzionale ha ampliato la categoria degli atti direttamente applicabili, uniformandosi ai principi elaborati parallelamente dalla corte di giustizia → l’obbligo del giudice di non applicare la norma interna incompatibile è stata riconosciuto nei cnf di sentenze interpretative della corte di giustizia, emanate in via pregiudiziale o a seguito di una procedura di infrazione, ove riguardino norme europee direttamente applicabili. La prevalenza viene estesa anche alle direttive purché provviste di effetti diretti alla stregua della giurisprudenza della corte di giustizia. Nella sentenza 11 luglio 1989 n. 389, ha dichiarato che è obbligo del legislatore epurare l’ordinamento nazionale dalle norme incompatibili, per una esigenza di certezza del diritto e di piena prevalenza del diritto EU.

La modifica al titolo V della costituzione, inserendo all’art. 117 il primo comma “la potestà legislativa è esercitata dallo stato e dalle regioni nel rispetto della costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”, ha ribadito che i vincoli derivanti dall’ordinamento europeo si impongono al legislatore nazionale.

4. I controlimiti al diritto dell’Unione Europea e le residue competenze della Corte costituzionale

La corte costituzionale, avendo giustificato nell’art. 11 la limitazione di sovranità e il primato del diritto EU, ha elaborato una teoria dei controlimiti: I PRINCIPI NAZIONALE CHE VANNO NECESSARIAMENTE SALVAGUARDATI E CHE , A LORO VOLTA, LIMITANO LA PREVALENZA DEL DIRITTO EU → tali controlimiti non coincidono con tutte le norme interne costituzionali bensì (sent. 126/1996) con i PRINCIPI FONDAMENTALI DEL NS ORDINAMENTO COSTITUZIONALE e con i DIRITTI INALIENABILI DELLA PERSONA UMANA.

La vigenza di tali controlimiti è stata costantemente ribadita sin dalla sentenza Frontini del ’73 ed in ultimo nel 2010 → ove un atto dell’unione o una disposizione, violassero siffatti principi o un diritto umano inalienabile il giudice comune dovrebbe sottoporre alla corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale della legge italiana di esecuzione dei trattati europei, in riferimento alle singole disposizioni o atti in conflitto con detti principi o diritti fondamentali.

Inoltre, sin dalla sentenza 170 del 1984, la Corte ha affermato una propria competenza esclusiva → una “ribellione del legislatore”, in cui la legge ordinaria è deliberatamente diretta a IMPEDIRE O PREGIUDICARE LA PERDURANTE OSSERVANZA DEL TRATTATO, IN RELAZIONE AL SISTEMA O AL NUCLEO ESSENZIALE DEI SUOI PRINCIPI, come quelli concernenti l’instaurazione di un mercato comune. In questi casi, la corte deve accertare se il legislatore ordinario abbia ingiustificatamente rimosso un limite alla sovranità statale ex art. 11.

Negli anni ’90 è emersa una terza fattispecie ove il dissidio tra diritto EU e diritto interno va risolto dalla corte costituzionale → è competenza della corte costituzionale ex art. 134 e 127 risolvere in via principale i conflitti di attribuzione tra i poteri dello stato e quello tra lo stato e le regioni e tra le regioni. Quando infatti la legge regionale o statale impugnata riveli un contrasto con il diritto dell’unione, esigenze di certezze del diritto e adempimento degli obblighi derivanti dal diritto eu impongono una dichiarazione di incostituzionalità perché non vi sarebbe alcun giudice competente a statuire sul conflitto e quindi a dispiegare la legge in questione.

Infine quando le disposizioni EU non sono direttamente applicabili, e dunque il giudice ordinario pur disapplicando le norme interne contrastanti non potrebbe ritrovare una disciplina europea sufficientemente completa, l’incostituzionalità della legge statale trova esplicito fondamento nell’art. 117,1 cost. E come ha dichiarato la ns corte nella sent. 129/2006, le direttive comunitarie fungono da norme interposte atte ad integrare il parametro per la valutazione di conformità della normativa all’art. 117,1. Nella sentenza 28/2010 ha ribadito che il controllo sulla conformità di una legge ad una direttiva europea non self executing spetta alla stessa corte, dinanzi a cui il giudice comune può solo sollevare questione di legittimità costituzionale.

5. L’adeguamento legislativo del diritto italiano al diritto dell’Unione europea. La legge di delegazione europea e la legge europea

La prassi originariamente seguita dal nostro stato per dare esecuzione agli atti europei è consistita, principalmente, nell’adozione di leggi che delegavano il governo ad emanare una serie di decreti legislativi volti a dare attuazione a un pacchetto di direttive indicate nella legge di delega → tale sistema non appariva però conforme al dettato ex art. 76 “l’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato ed oggetti definiti”.

Con la legge Fabbri del 1987 si tentò di adeguare e coordinare l’ordinamento interno agli atti normativi comunitari. Una disciplina più organica della materia è stata data dalla legge n. 86/1989 “La Pergola”, che aveva un duplice oggetto:

1. regolare le forme di partecipazione del parlamento e delle regioni alla formazione degli atti comunitari (c.d. Fase ascendente)

2. garantire l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità Europee conseguenti all’emanazione di atti comunitari comportanti provvedimenti di attuazione o a sentenze della Corte di giustizia che accertassero l’incompatibilità di norme italiane con disposizioni comunitarie.

Strumento per garantire tale adempimento era la LEGGE COMUNITARIA, da emanarsi annualmente, facendo ricorso anche alla delega al governo e all’attuazione in via regolamentare, che conteneva DISPOSIZIONI PER L’ADEMPIMENTO DEGLI OBBLIGHI DERIVANTI DALL’APPARTENENZA DELL’ITALIA ALLE COMUNITA’ EUROPEE.

Dopo numerose modifiche, la legge La Pergola è stata abrogata e sostituita dalla legge BUTTIGLIONE, recentemente sostituita dalla legge 24/12/2012 n. 234 contenente “NORME GENERALI SULLA PARTECIPAZIONE DELL’ITALIA ALLA FORMAZIONE E ALL’ATTUAZIONE DELLA NORMATIVA E DELLE POLITICHE DELL’UNIONE EUROPEA” che risponde sempre ad una duplice finalità ex art. 1,1, ossia garantisce l’adempimento degli obblighi e l’esercizio dei poteri derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’UE. La tempestiva attuazione delle direttive e degli altri obblighi è assicurata da due distinte leggi:

1. la legge di delegazione europea (art. 29)→ reca disposizioni per il conferimento al governo i delega legislativa volta all’attuazione delle direttive e per le modifica o l’abrogazione di disposizioni statali al fine di eseguire i pareri motivati della commissione o le sentenze di inadempimento nell’ambito della procedura d’infrazione, per recepire in via regolamentare le direttive, per l’adozione di sanzioni per le violazioni di obblighi contenuti in atti normativi europei, per dare attuazione a disposizioni non direttamente applicabili contenute in regolamenti europei etc. Di solito il governo adotta i decreti legislativi di recepimento delle direttive entro due mesi anteriori al termine in esse stabilito.

2. la legge europea (art.30,3) → contiene disposizioni modificative o abrogative di disposizioni statali in contrasto con gli obblighi derivanti dall’Unione europea, disposizioni modificative o abrogative di disposizioni statali oggetto di procedure d’infrazione avviate dalla commissione contro l’Italia o di sentenze della corte di giustizia, disposizioni per dare attuazione o per assicurare l’applicazione di atti dell’Unione europea, disposizioni per dare esecuzione ai trattati internazionali conclusi nel quadro delle relazioni esterne dell’UE.

Tali leggi hanno cadenza annuale ma, nel caso di ulteriori esigenze, può essere emanata un’altra legge di delegazione, riferita al secondo semestre dello stesso anno. Nella misura in cui determinate disposizioni siano adottabili sia con legge di delegazione che europea, la scelta tra le due opzioni spetta al Parlamento, alla luce delle proprie valutazioni politiche e tecniche. L’elaborazione delle due leggi:

1. prende avvio con la verifica, da parte del Presidente del consiglio o del ministro per gli affari europei, con la collaborazione delle amministrazioni interessate, dello stato di conformità dell’ordinamento interno e degli indirizzi di politica del governo in relazione agli atti normativi e di indirizzo emanati dall’Unione europea.

2. All’esito di tale verifica, entro il 28 febbraio, il Presidente del consiglio o il ministro per gli affari europei con gli altri interessati, presenta al parlamento un disegno di legge “delega al governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’UE” seguita dall’anno di riferimento e aventi gli indicati contenuti ex art. 30,2; gli stessi soggetti presentano un ddl “Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’UE”, completato dall’indicazione “legge europea”, con l’anno di riferimento.

E’ sempre possibile ricorrere a leggi specifiche per attuare obblighi conseguenti a singoli atti EU, solitamente tramite decreto legge in virtù dell’urgenza. Con legge costituzionale 20 aprile 2012 n. 1 è stato introdotto il principio del PAREGGIO DI BILANCIO, in esecuzione art. 3 par. 2 Trattato di Bruxelles. Con legge 24 dicembre 2012 n. 234 è stato espressamente previsto che, in caso di urgenza o importanza politica, economica e sociale, si possano adempiere obblighi EU con disposizioni diverse dalla legge di delegazione e quella europea.

6. Il ruolo delle regioni nell’attuazione del diritto EU

Frequentemente le materie oggetto di atti dell’Unione ricadono, a livello interno, nella competenza legislativa delle regioni. In tale materia vanno conciliati due principi fondamentali:

1. il rispetto delle competenze delle regioni

2. la responsabilità dello stato per l’attuazione degli obblighi derivanti dall’Unione

Inizialmente il secondo principio aveva portato ad un assetto centralista e statalista. Successivamente era stato riconosciuto un margine di competenza delle regioni in materia ma la loro competenza ad attuare direttive era subordinata alla previa emanazione di una legge statale.

Con legge costituzionale 3 del 2001, nel novellato art. 117,5 cost., si afferma che le regioni e le province autonome, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accori internazionali e degli atti dell’Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite a legge dello stato che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempimento → riconoscimento della competenza delle regioni a dare attuazione nella fasce discendente a tali atti. In caso di inerzia delle regioni è garantito il potere sostitutivo dello stato. Il terzo comma dello stesso articolo sancisce che nelle materie di legislazione concorrente, la potestà legislativa delle regioni è subordinata ai principi fondamentali posti con legge statale.

La materia trova oggi compiuta disciplina nella legge 234/2012:

1. riconoscimento della competenza delle regioni e province autonome a dare attuazione agli atti europei che richiedano disposizioni di recepimento o di applicazione.

2. Nella legge di delegazione europea, devono esservi disposizioni indicanti i principi fondamentali per la legislazione concorrente.

3. In caso di inerzia, le disposizioni necessarie per la sostituzione sono contenute nella legge europea.

4. Lo stato ha un diritto di rivalsa per gli oneri finanziari conseguenti alla violazione di obblighi derivanti dall’UE nei cnf di regioni, province autonome, enti territoriali o altri enti pubblici e soggetti equiparati.

Molte regioni hanno previsto nell’ambito delle proprie competenze una legge comunitaria. Di recente la Puglia con l. 24/2011.