Capitolo I – Origini, evoluzione e caratteri della integrazione europea.

1. I primi movimenti europeisti

• Aristide Briand, in qualità di ministro degli esteri francesi, propose per primo una unione europea, presentando un memorandum alla società delle nazioni nel 1930 che esprimeva una visione di tipo confederale simil organizzazioni internazionali tradizionali.

• Nel 1941, invece, venne presentato il MANIFESTO DI VENTOTENE PER L’EUROPA LIBERA E UNITA” da Altiero Spinelli, Ernesto Rossi ed Eugenio Colorni. Questo fondamentale documento, di impronta federalista, proponeva di assicurare la pace tra i paesi europei mediante una rinuncia di questi della propria sovranità e con l’aggiuntà di una nuova entità, la federazione europea, dotata di un proprio esercito, di una propria moneta, di proprie istituzioni politiche e di una propria politica estera.

• Negli anni della seconda guerra mondiale, lo statista ed industriale Jean Monnet maturò una concezione ancora differente e più graduale: pur mirando, in prospettiva, al risultato di una unione politica europea, voleva realizzare forme di coesione, di solidarietà in specifici settori così da costruire progressivamente una situazione di fatto di integrazione tra i paesi europei.

• Alla fine della 2 gm Churchill in un celebre discorso all’università di Zurigo nel ’46 proposte apertamente di stabilire una sorta di Stati Uniti d’Europa ed egli stesso presiedette il congresso europeo che si tenne all’Aja 7-10 maggio 1948.

2. Le organizzazioni europee del secondo dopoguerra

Una delle prime organizzazioni europee fu L’ OECE, Organizzazione europea di cooperazione economica, creata nel 1948 sotto la spinta di George Marshall, il quale nell’enunciare un piano di aiuti per la ricostruzione dell’Europa sconvolta dalla guerra (European Recovery Program), chiedeva di creare un istituzione che si prendesse il compito di amministrare tale aiuti; richiesta accolta dai Paesi dell’Europea occidentale e concretizzatasi appunto nell’OECE. Una volta esaurito il principale compito di amministrare gli aiuti del piano Marshall, nel 1960, essa si trasformà nell’OCSE, l’organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico → una tipica organizzazione internazionale di carattere intergovernativo che opera mediante i suoi organi, in primis in consiglio composto dai rappresentanti degli stati membri. Ha carattere intergovernativo anche il Consiglio d’Europa, nato in base al trattato di Londra del ’49 e nato inizialmente tra i Paesi dell’Europa Occidentale. Benché abbia una assemblea parlamentare, i poteri si concentrano nel Comitato dei Ministri, costituito dai rappresentanti governativi di tali stati.

3. La nascita della Comunità europea del carbone e dell’acciaio

La CECA è la prima organizzazione con cui ha inizio il processo di integrazione europea, caratterizzato da un progressivo trasferimento di poteri sovrani da parte degli stati membri a enti che vennero designati come “comunità sovranazionali.

All’origine della Ceca vi è la celebre dichiarazione di Robert Schuman (9 maggio 1950) in cui l’anima federalista si sposa con il metodo funzionalista, basato su interventi settoriali e graduali. Tale dichiarazione contiene una PROPOSTA rivolta anzitutto alla Germania (in relazione allo storico contrasto Francia – Germania), ma anche agli altri Stati Europei che intendevano aderirvi, DI METTERE IN COMUNE, sotto un Alta Autorità, l’insieme della produzione di carbone e di acciaio, assicurando allo stesso tempo la loro libera circolazione, al fine di favorire una solidarietà tra i due Stati principalmente coinvolti. L’apparato organizzativo sarebbe stato formato da un’Alta Autorità , composta da personalità indipendenti che avrebbero avuto poteri sia esecutivi che normativi nei confronti dei Paesi aderenti ma soggetta a un controllo giurisdizionale a livello europeo, da un Assemblea comune, composta dai rappresentati dei popoli degli Stati membri, dal Consiglio speciale dei ministri e dalla Corte di Giustizia.

Questa proposta fu accettata da sei Stati (Francia, Germani, Italia, Belgio, Olanda e Lussemburgo) e nell’Aprile del 1951 essi firmarono a Parigi il trattato istitutivo della CECA, che prevedeva la creazione di un mercato comune dei prodotti carbo-siderurgici, delle condizioni di concorrenza da rispettare come l’eliminazione e il divieto dei dazi e delle restrizione quantitative alla circolazione di tali prodotti tra i Stati membri, degli aiuti e sovvenzioni statali.

Con la nascita della Comunità Economia Europea (CEE) e di quella dell’energia atomica (CEEA), l’assemblea comune (oggi parlamento europeo) e la corte di giustizia vennero unificate per le tre comunità. Il trattato di Parigi prevedeva un termine di durata di cinquanta anni e pertanto, nel 2002, la CECA si è estinta. I settori rientranti nell’ambito di applicazione del trattato CECA sono successi alla Comunità Europea, in base al protocollo allegato al trattato di Nizza, confermato dal protocollo 37 allegato al trattato di Lisbona.

4. Il fallimento della Comunità Europea di difesa e il rilancio del processo di integrazione: la CEE e la CEEA

Gli stessi Stati che sottoscrissero il Trattato CECA ne firmarono, nel 1952, un altro a Parigi, istitutivo della CED ossia la Comunità Europea di Difesa, che comportava la creazione di un esercito europeo, di un apparato istituzionale di un meccanismo di reazione a qualsiasi aggressione contro uno Stato membro. Il trattato non entrò mai in vigore poiché non fu ratificato dalla Francia ma questo fallimento diede nuova linfa vitale al metodo funzionalista, che proprio da tal fallimento ne uscì vincitore. I sei stati membri della CECA firmarono a Roma il 25 marzo 1957 del Trattato istitutivo della Comunità economica europea (CEE) e di quello istitutivo della Comunità europea dell’energia atomica (Ceea o Euratom), entrati in vigore nel gennaio dell’anno seguente.

La CEE ha natura prevalentemente economica e commerciale, come la CECA, ma a differenza di quest’ultima non ha un intervento settoriale ma GENERALE → stabilisce quindi un’unione doganale, l’eliminazione dei dazi, delle restrizioni quantitative e di ogni altro ostacolo agli scambi di merci tra gli Stati membri, nonché degli ostacoli alla libera circolazione di persone, servizi e capitali tra gli stessi. La CEE quindi si propone di intervenire soprattutto in quei segmenti dell’economia più deboli, in quelle fasce sociali fragili e in zone di geografiche in ritardo di sviluppo: politica sociale, dei trasporti, agricola comune. Il quadro istituzionale riprendeva il modello CECA.

Quanto alla CEEA, essa nasce con lo scopo di contribuire, creando le premesse necessarie per la formazione e il rapido incremento delle industrie nucleari, ad elevare il tenore di vita degli stati membri e far sviluppare gli scambi con gli altri paesi, con i soli usi pacifici dell’energia nucleare.

5. Il carattere sopranazionale delle Comunità Europee: il parziale trasferimento di poteri legislativi

Le tre comunità europee create con i trattati di Parigi e Roma si differenziarono sin dall’inizio dalle comuni organizzazioni internazionali → la stessa parola COMUNITA’ evoca un rapporto più stretto e intenso di quello che si realizza nelle organizzazioni tradizionali. Bisogna ricordare che il Trattato di Lisbona 2007 ha sostituito, salvo che per la CEEA, la denominazione di UNIONE EUROPEA a quello di comunità.

In ogni modo, tali comunità vennero qualificate come SOPRANAZIONALI, sottolineando gli elementi novatori rispetto alle organizzazioni internazionali. Benché entrambe prendano vita dalla conclusione di accordo tra gli Stati membri:

Le differenze tra queste comunità e le organizzazioni internazionali classiche sono state ben evidenziate anche dalla giurisprudenza di Strasburgo:

1. sentenza VAN GEND EN LOOS (febbraio ’63)

• Lo scopo del trattato CEE è quello di creare organi investiti di poteri sovrani da esercitarsi nei confronti degli Stati membri e dei loro cittadini

• La Corte di Giustizia deve garantire l’uniformità nell’interpretazione dei trattati da parte dei giudici nazionali (parziale trasferimento di sovranità dagli stati membri all’unione)

• Il diritto comunitario può essere fatto valere dai cittadini davanti ai giudici nazionali

2. sentenza COSTA/ENEL (giugno ’64)

• Sancisce il primato del diritto comunitario su quello interno incompatibile anche se successivo

• I giudici nazionali e la P.A. devono dare applicazione al diritto dell’unione in luogo delle norme interne in contrasto con esso

• Tale impostazione è stata accolta anche dalla Corte Costituzionale italiana

6. Il parziale trasferimento di poteri giudiziari e della sovranità monetaria

L’art. 267 del TFUE attribuisce alla corte di giustizia la c.d. Competenza pregiudiziale o di rinvio: qualora in un processo dinnanzi ad un giudice nazionale sorga una quaestio relativa l’interpretazione dei trattati europei o di un altro atto delle istituzioni europee o la validità di tale atto, e la soluzione di detta questione sia necessaria perché il giudice possa decidere il caso sottoposto al suo esame, lo stesso giudice deve/può sospendere il processo interno e chiedere alla corte di giustizia di risolvere tale questione → la corte si esprime solo sulla corretta interpretazione della norma europea e sulla validità dell’atto in questione. Tale sentenza è vincolante per il giudice nazionale a quo, al quale compete comunque la soluzione della controversia, dal momento che egli deve attenersi, nell’interpretazione o nell’applicazione della norma/atto, a quanto sancito dalla Corte. Le sentenze della Corte Di Giustizia sono obbligatorie solo per il giudice a quo, ma hanno valenza generale e fanno quindi giurisprudenza, perciò nel caso si ripresenti la medesima questione non c’è bisogno di un ulteriore rinvio. Una ulteriore manifestazione del trasferimento di poteri sovrani alle istituzioni europee si sarebbe determinata con l’adozione dell’euro quale moneta unica in circolazione, dal 1 gennaio 2002. L’attribuzione alla BCE del potere di battere moneta completa, sul piano della sovranità monetaria, quei caratteri di sopranazionalità propri dell’UE, realizzatasi già sul piano legislativo e giurisdizionale.

7. Allargamento dell’Unione Europea

Attualmente il quadro dell’integrazione europea si è arricchito e ampliato. Per quanto riguarda gli Stati membri, da 6 il numero degli Stati appartenenti alle Comunità e all’Unione europea si è ampliato agli attuali 27 Stati. L’allargamento dell’UE ha determinato una progressiva estensione della applicazione del diritto dell’UE nei nuovi stati membri. Le differenze che sussistono tra gli Stati preesistenti e quelli nuovi hanno reso necessario introdurre negli atti di adesione delle “clausole di salvaguardia” che possono essere usate per evitare di applicare delle disposizioni a nuovi Stati membri. Possono essere infatti previste delle deroghe all’applicazione del diritto dell’Unione per i nuovi Stati entranti tenendo conto delle loro difficoltà ad adeguarsi ai preesistenti standard europei ma anche per tutelare gli interessi degli Stati già membri.

8. Gli sviluppi della integrazione europea: l’Atto unico europeo del 1986

Da un punto di vista oggettivo, i passaggi più significativi, ai fini della ricostruzione dell’attuale ordinamento europeo, meritano di essere segnalati:

1. Trattato di Bruxelles ’65 → unificazione alta autorità e consiglio dei ministri

2. Trattato di Lussembugo ’70 → ampliamento poteri parlamento europeo

E’ però essenzialmente, è dagli anni 80 che si è messo in moto il processo che ha condotto poi all’attuale Unione europea. Uno dei passaggi più significativi fu la sottoscrizione dell’ATTO UNICO EUROPEO, entrato in vigore il 1° luglio del 1987 e che fa seguito ad un Trattato, approvato dal Parlamento europeo nell’ 84, e noto come ”Trattato Spinelli”. Esso stabiliva che il Parlamento e il Consiglio dell’Unione esercitassero congiuntamente il potere legislativo e che una legge potesse essere adottata solo se approvata da entrambi. Nonostante tale trattato fu un insuccesso, esso fece comunque da base all’Atto unico europeo, il quale:

1. contemplò l’instaurazione di una cooperazione europea in materia di politica estera, basata sull’informazione reciproca , sulla cooperazione e sul coordinamento tra gli stati (art. 30).

2. Introduceva per alcune materie un procedimento di cooperazione che dava la possibilità al Consiglio si adottare un atto anche contro la volontà del Parlamento.

3. Fissava una data precisa entro cui la CEE avrebbe dovuto adottare le misure necessarie per il completamento del mercato interno attraverso la realizzazione di quattro fondamentali libertà di circolazione: merci, persone, servizi e capitali.

4. Voleva creare una effettiva unione doganale mediante l’abolizione di dazi doganali e fissando una tariffa comune nei riguardi degli scambi con paesi terzi.

   La fissazione di tale termine fu prevista per il 31 dicembre del 1992 e fu rispettato. L’atto unico europeo istituì anche nuove politiche europee quali la politica di coesione economica e sociale, volta a ridurre il divario tra le diverse regioni e la politica ambientale.

9. Il trattato di Maastricht del ’92 e la nascita dell’UE

La struttura portante dell’odierna Unione europea è rappresentata dal Trattato di Maastricht del 7 febbraio del 1992 ed entrato in vigore il 1° novembre 1993. Esso RIUNISCE le tre originarie Comunità europee (CECA, CEE E CEEA) e si fonda su tre pilastri: il primo, rappresentato dalle Comunità europee, il secondo consiste nella politica estera e di sicurezza comune (PESC), il terzo è relativo alla giustizia e affari interni (GAI).

Con l’entrata in vigore del Trattato di Maastricht, da un punto di vista formale, convivono quattro trattati:

1. TUE contenente la disciplina della PESC e della GAI;

2. il Trattato della Comunità Economica Europea poi ridenominata Comunità Europea;

3. il Trattato dell’Euratom;

4. ilTrattato CECA (estinto dal 2002)

Nel primo pilastro operano pienamente le istituzioni, i procedimenti, il sistema delle fonti e il carattere sopranazionale proprio della Comunità.

Negli altri due pilastri prevale il carattere intergovernativo, nel quale operano soprattutto gli Stati membri, rappresentati dai rispettivi governi.

Sviluppo fondamentale, con tale Trattato, è il passaggio a una moneta unica europea, l’Euro. Esso, inoltre, mostra una spiccata sensibilità per i diritti della persona istituendo una cittadinanza europea, consistente in uno status giuridico spettante ad ogni cittadino di uno Stato membro dell’Unione.

Altre due innovazioni del Trattato sono:

1. una nuova procedura di adozione degli atti comunitari denominata ”codecisione”, la quale comporta che l’atto sia adottato solo se sul suo testo si registra la comune volontà sia del Parlamento europeo che del Consiglio.

2. l’accettazione di un modello di integrazione europea non necessariamente uniforme per tutti gli Stati membri (l’Europa a più velocità) denominato a “integrazione differenziata” o flessibile (per esempio il Regno Unito ha scelto di rimanere fuori dall’accordo sulla politica sociale) → successivamente la possibilità di non partecipare a specifici sviluppi dell’integrazione si sono moltiplicate mediante le clausole di opting out o opting in e mediante un meccanismo di generale applicabilità, detto di cooperazione rafforzata.

10. Gli sviluppi successivi e il fallimento della costituzione europea

Innovazioni significative sono state apportate da:

1. Trattato di Amsterdamdel 1997, entrato in vigore nel 1999, in cui si proclamano i principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti umani e dello stato di diritto, inserendo come obiettivo la promozione di un elevato livello di occupazione. Sono state apportate modifiche al secondo pilastro, ma soprattutto viene realizzata una parziale “comunitarizzazione” del terzo pilastro nel senso che materie appartenenti ad esso vengono sottratte al TUE e passano nell’ambito del Trattato CE. Il terzo pilastro riduce quindi il suo ambito di applicazione alla sola cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

2. Il trattato di Nizza del 2001 ed entrato in vigore nel 2003 contiene novità di rilievo riguardo l’organizzazione giudiziaria, contenendo però disposizioni solo abilitanti che prevedono, attraverso determinate procedure, che le istituzioni europee possano creare nuovi organi giudiziari e modificare talune competenze di quelli esistenti. In esso non è stata inserita la Carta di Nizza del 2000 , la quale ha acquisito pieno valore giuridico solo con il trattato di Lisbona.

3. Il Trattato di Roma del 2004 voleva creare una Costituzione Europea: il testo venne elaborato da una Convenzione composta dai rappresentanti dei governi, della Commissione, del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali, determinando un processo partecipativo trasparente e aperto come mai era accaduto in passato. L’ultima parola, però, rimaneva cmq nelle mani dei governi e per questo la Costituzione non entrò in vigore dato che era necessaria la ratifica di tutti gli Stati membri. Ratifica che non è avvenuta e nel 2007 il Consiglio europeo di Bruxelles ha dichiarato che il progetto è stato abbandonato.

11. Il trattato di Lisbona

I lavori della conferenza intergovernativa sono stati molto solleciti tanto che il 19 ottobre 2007 i capi di stato o di governo, in chiusura della conferenza, hanno potuto approvare il testo del trattato, sottoscritto a Lisbona il successivo 13 dicembre. La sue entrata in vigore era subordinata alla ratifica di tutti gli stati membri e sarebbe dovuta avvenire il 1 gennaio 2009 per far sì che le elezioni del Parlamento si svolgessero alla luce del nuovo trattato → il processo delle 27 ratifiche è stato più travagliato di quanto sperato e alla fine, dopo alcuni compromessi, il trattato è stato ratificato il 3 novembre 2009 dalla rep. Ceca ed è entrato in vigore il 1 dicembre successivo.

A differenza della Costituzione Europea che aveva come obiettivo quello di unificare in un unico trattato quello sull’Unione Europea e quello sulla Comunità Europea, il Trattato di Lisbona conserva la separazione in 2 distinti Trattati ma interviene per modificarli:

1. Il Trattato sulla Comunità Europea viene ridenominato “Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea” (TFUE), in conformità dell’unificazione della Comunità Europea e dell’Unione Europea nella sola UNIONE EUROPEA (TUE). Va notato che la suddivisione in 2 Trattati ha prodotto un quadro normativo spesso confuso e disordinato, in quanto la disciplina di talune materie è contenuta in parte nel TUE in parte nel TFUE.

2. Al Trattato di Lisbona sopravvive cmq quello della CEEA (Euratom) anche se con delle modifiche per raccordarlo a quelle introdotte dal TUE e dal TFUE.

Contenuti del trattato

• abolizione della struttura dei tre pilastri.

• il settore della PESC rimane soggetto a regole specifiche che ne sottolineano il carattere prettamente intergovernativo.

Struttura organizzativa dell’UE

• istituzione di un Presidente dell’Unione eletto per un mandato di 2 anni e mezzo dal Consiglio Europeo.

• istituzione di un Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, avente l’incarico di Presidente del consiglio degli “Affari estri” e di Vicepresidente della Commissione.

• Aumento dei poteri del Parlamento europeo in materia di bilancio e di adozione degli atti dell’Unione, diventando, la codecisione, la procedura legislativa ordinaria (accrescimento della legittimità democratica).

• viene garantito il valore giuridico della Carta di Nizza dei diritti fondamentali.

• definitivo abbandono di un’ottica meramente economica e mercantile dell’Unione → gli stati parti dichiarano solennemente di ispirarsi alle eredità culturali, religiose e umanistiche dell’Europa, da cui si sono sviluppati i loro valori universali dei diritti inviolabili e inalienabili della persona, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza e dello stato di diritto.