Capitolo II – Obiettivi, principi e caratteri dell’Unione Europea e dei trattati sulle quali è fondata

1. Gli obiettivi dell’Unione Europea

L’art. 3 del TUE indica gli obiettivi dell’UE ed in esso sono confluiti sia i caratteri dei tre pilastri che del successivo ampliamento del progetto europeo:

• Par. 1:l’unione si prefigge di promuovere la pace, i suoi valori e il benessere dei popoli (valori il cui rispetto è condizione imprescindibile per entrare nell’UE).

• Par. 2:l’unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne in cui sia assicurata la libertà di circolazione delle persone con controlli riguardanti le frontiere, l’asilo, l’immigrazione, la prevenzione e la lotta alla criminalità (contemperamento tra esigenze di libertà e circolazione con quelle di sicurezza. Ex terzo pilastro).

• Par. 3:instaurazione di un mercato interno fondato sullo sviluppo sostenibile, sulla crescita economica, sulla stabilità dei prezzi e sulla concorrenza che miri alla piena occupazione, al progresso sociale e ad un miglioramento della qualità dell’ambiente. L’unione combatte l’esclusione sociale e le discriminazioni (allargamento ottico prettamente economica).

• Par. 4: l’Unione istituisce un’unione economica e monetaria la cui moneta è l’euro

Al paragrafo 4 si collega la realizzazione di una politica economica e di una monetaria contemplata dall’art. 119 TFUE che prescrive che tali politiche rispettino i seguenti principi direttivi: prezzi stabili, finanze pubbliche e condizioni monetarie sane, nonché una bilancia dei pagamenti sostenibili e con una politica economica basata sul coordinamento tra gli Stati membri e l’Unione attraverso la definizione di obiettivi comuni, condotta conformemente al principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza.

L’unione inoltre adotta, mediante delibera del consiglio, degli indirizzi di massima per le politiche economiche degli stati membri e dell’unione e per quanto tale delibera sia una RACCOMANDAZIONE ex art. 121 TFUE è istituito un meccanismo di sorveglianza multilaterale sul rispetto di tali indirizzi da parte degli Stati membri → nell’intento di istituire una governance europea dell’economia, in specie nella zona euro, per fronteggiare la crisi del 2008, il meccanismo di sorveglianza sui parametri stabiliti a livello europeo è stato rafforzato con:

• l’adozione di un PATTO DI STABILITA’ E CRESCITA consistente in cinque regolamenti e una direttiva: sorveglianza preventiva e rigorosi controlli e sanzioni semiautomatiche in caso di disavanzi pubblici eccessivi.

• Il trattato di Bruxelles 2012 ha fissato vincoli sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’unione economica e monetaria: è un accordo internazionale estraneo al sistema giuridico dell’unione.

La politica monetaria costituisce invece una competenza esclusiva dell’unione, ex art. 119 par. 2 TFUE e l’art. 3 par. 1 lett. c) del TFUE dichiara che l’Unione ha competenza esclusiva anche nella politica monetaria degli stati membri la cui moneta è l’Euro che esercita tramite i suoi organi monetari mentre per la politica dei cambi la competenza è del Consiglio (219 TFUE).

• Par. 5: nelle relazioni con il resto del mondo l’unione afferma e promuove i suoi valori e interessi, contribuendo alla protezione dei suoi cittadini. Contribuisce alla pace, alla sicurezza, allo sviluppo sostenibile della terra, alla solidarietà e al rispetto reciproco tra i popoli, al commercio libero ed equo, all’eliminazione della povertà e alla tutela dei diritti umani, in particolare dei diritti del minore e alla rigorosa osservanza e allo sviluppo del diritto internazionale, in particolare al rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite.

Questa disposizione evidenza la volontà dell’UE di imporsi come soggetto politico portatore di valori e interessi di carattere generale:

1. osservanza del diritto internazionale, di cui è soggetto ordinamentale.

2. rispetto dei principi della carta delle nazioni unite e pertanto l’UE pone a disposizione la propria capacità militare ai fini del mantenimento della pace.

Il quadro degli obiettivi perseguiti dall’Unione europea va completato alla luce delle “disposizioni di applicazione generale” contenute nel titolo II della parte prima del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, che non si limitano a organizzare il funzionamento dell’Unione, ma ne precisano gli obiettivi, stabilendo talune esigenze delle quali essa deve tenere conto, nonché i principi ai quali deve uniformarsi la propria azione. Per quanto riguarda le disposizioni dalle quali si ricavano obiettivi dell’Unione europea, va osservato che tali obiettivi sono configurati come trasversali alle diverse politiche e azioni dell’Unione, nel senso che queste ultima, oltre alle specifiche finalità cui sono preordinate, devono tendere a realizzare i suddetti obiettivi. Questi comprendono l’eliminazione delle ineguaglianze e la promozione della parità tra uomini e donne; la promozione di un elevato livello di occupazione, la protezione sociale, la lotta contro l’esclusione, un elevato livello di istruzione, formazione e tutela della saluta umana, al lotta alle discriminazioni fondate sul sesso, la razza o l’origine etnica, la religione, le convinzioni personali; la tutela dell’ambiente; la protezione dei consumatori. Infine, lʼart. 7 TFUE prescrive la necessità di coerenza fra le diverse attività dell’Unione, avendo di mira il complesso dei suoi obiettivi. Ulteriori disposizioni, talune di notevole importanza, riguardano i servizi di interesse economico generale, la trasparenza nell’azione delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, la protezione dei dati personali, il diritto ecclesiastico.

2. I valori fondanti dell’UE

Il Trattato UE stabilisce, allʼart. 2, i valori sui quali l’Unione si fonda: “L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini”.

Tali valori vengono posti a fondamento dell’Unione europea (= le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’UE sono tenuti a rispettarli) e sono dichiarati comuni agli Stati membri (= bisogna riferirsi al patrimonio di civiltà giuridica e politica di tali stati per una più precisa individuazione della portata dei suddetti valori) → Ciò implica la necessità che gli Stati membri condividano e rispettino tali valori; in caso contrario, da un lato non è possibile per uno Stato essere ammesso all’Unione, dall’altro uno Stato membro può essere sottoposto ad una procedura sanzionatoria, con conseguente sospensione di alcuni diritti.

Una precisa definizione di tali valori non è sempre agevole. La dignità umana appare come il fondamento dell’intero complesso dei diritti umani. L’uguaglianza, per un verso, costituisce essa stessa un diritto fondamentale, per altro verso, si collega allo stato di diritto. Quanto alla libertà, secondo l’opinione prevalente il termine non va riferito alle numerose libertà riconosciute dai Trattati (libertà di circolazione delle merci, persone, servizi e capitali), ma alla sua dimensione politica, quale garanzia di rispetto di una sfera di autonomia dei cittadini rivendicata nei riguardi dei pubblici poteri e sottratta alla loro ingerenza. Il valore della democrazia implica un rinvio ai principi basilari delle democrazie occidentali. Esso non comporta alcun modello rigido, che sarebbe, invece, in contrasto con lo stesso principio di democrazia; richiede, tuttavia, la garanzia di alcuni requisiti minimi ma essenziali e irrinunciabili, quale la derivazione dei pubblici poteri dalla volontà popolare. Tuttavia tale principio, in particolare nel quadro del procedimento di adozione degli atti normativi europei, non poteva dirsi adeguatamente realizzato, essendo palesemente insufficiente la mera consultazione del Parlamento europeo. Tale situazione è stata denunciata come problema del deficit democratico, problema che sono progressivamente aveva trovato soluzione nell’ambito della Comunità europea, con la previsione del procedimento della codecisione nel quale il potere legislativo è esercitato su un piano di parità dal Consiglio e dal Parlamento europeo.

Il valore dello stato di diritto è mutuato dalla moderna concezione dello Stato in contrapposizione allo Stato assoluto e, in riferimento agli Stati membri, comporta la sottoposizione della società e dei pubblici poteri alla legge → tutti gli attori coinvolti sono subordinati al rispetto dei trattati, dal diritto derivato e da ogni norma giuridica applicabile nell’ordinamento europeo: RULE OF LAW (comunità di diritto). Lʼart. 2 TUE richiama, infine, il rispetto dei diritti umani. L’espressione implica un rinvio non solo agli ordinamenti degli Stati membri, ma anche ai principi affermatisi a livello internazionale, a cominciare dalla Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo delle Nazioni Unite del 1948.

L’art. 2 enuncia valori la cui valenza è essenzialmente politica. Tuttavia, nella misura in cui i suddetti valori corrispondono ai principi generali del diritto dell’unione, nati essenzialmente nella giurisprudenza della corte di giustizia, costituiscono una fonte i tale diritto e sono applicabili dalla stessa corte al fine di verificarne il rispetto sia delle istituzioni dell’UE che degli stati membri.

3. Il meccanismo sanzionatoria in caso di violazione grave e persistente di tali valori

art. 49 TUE “ogni stato europeo che rispetti i valori di cui all’art. 2 e si impegni a promuoverli può diventare membro dell’unione” → l’osservanza di tali valori è requisito essenziale per l’ammissione all’Unione.

Per evitare delle “involuzioni” negli stati membri, con l’art. 7 TUE è stato istituito un meccanismo di controllo sulla condotta degli stati membri che, in caso di accertamenti di una GRAVE e PERSISTENTE violazione, può condurre a sanzionisospensive di diritti inerenti alla qualità di membro dell’Unione (sospensione di alcuni dei diritti derivanti dal trattato UE, compreso il diritto di voto nel Consiglio, ferma restando la necessità per lo Stato in questione di continuare a rispettare gli obblighi connessi alla qualità di membro) → occorre che, a seguito dell’accertata violazione e di una proposta da almeno 1/3 degli stati membri o dalla Commissione, deliberi il consiglio, previo parere conforme del Parlamento Europeo. Il principio del contraddittorio è garantito dal momento che lo stato membro in questione può contraddire quanto detto ed esporre le proprie ragioni prima che il Consiglio e il Parlamento deliberino.

La procedura regolata dall’Art.7 TUE non è soggetta ad un adeguato controllo giudiziario dato che la Corte di Giustizia può pronunciarsi solo sulla legittimità procedurale dell’atto adottato dal Consiglio e non anche sul merito. Pertanto solo per vizi formali lo Stato può impugnare davanti alla Corte la constatazione concernente la propria violazione (art. 269 TFUE).

Il Trattato di Lisbona ha poi introdotto una modifica al par. 1 dell’Art. 7 TUE stabilendo una difesa più avanzata dei valori stabiliti dall’Art. 2 TUE, mediante una procedura di preallarme volta a verificare l’esistenza di un evidente rischio di violazione grave e a prevenire la stessa commissione della violazione → su proposta motivata di 1/3 degli stati membri o della commissione, il consiglio, deliberando a maggioranza dei 4/5, previa approvazione del parlamento europeo, può constatare un evidente RISCHIO DI VIOLAZIONE GRAVE dei valori ex art. 2.

4. I principi democratici

Il trattato di Lisbona introduce delle disposizioni specificatamente relative ai principi democratici agli articoli 9-12 TUE.

Art. 10 par.1/2TUE: “Il funzionamento dell’Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa e i cittadini sono direttamente rappresentati, a livello dell’Unione, nel Parlamento europeo”.

Vengono così affermati i principi della DEMOCRAZIA RAPPRESENTATIVA. Gli Stati membri sono infatti rappresentati nel Consiglio europeo dai rispettivi Capi di Stato o di governo e nel Consiglio dai rispettivi governi, a loro volta democraticamente responsabili dinanzi ai loro Parlamenti nazionali o dinanzi ai loro cittadini. I principi di democrazia sono perseguiti attraverso un rafforzamento del ruolo del Parlamento europeo rispetto a prima del Trattato di Lisbona: la codecisione infatti è divenuta la procedure legislativa ordinaria. Il Parlamento però resta privo di un vero potere di iniziativa (che spetta alla Commissione), e resta sostanzialmente estraneo a qualsiasi potere decisionale nell’ambito della PESC.

Art.12 TUE:“i Parlamenti nazionali contribuiscono attivamente al buon funzionamento dell’Unione”.

Tale articolo dà una notevole visibilità e peso politico ai parlamenti nazionali. Essi, da un lato, esercitano nell’Unione una rappresentanza indiretta, controllando, stimolando e orientando l’azione dei rispettivi governi all’interno delle istituzioni europee; dall’altro, esprimono direttamente la propria rappresentatività popolare operando nei rapporti con le istituzioni europee, senza alcuna mediazione dei loro esecutivi. I Parlamenti nazionali esercitano la rappresentanza indiretta attraverso i poteri di controllo e indirizzo sui rispettivi governi in merito alle posizioni che questi ultimi assumeranno all’interno del Consiglio; ma esercitano anche una rappresentanza diretta, senza mediazione dei propri governi, con riguardo al procedimento (ordinario o semplificato) di revisione dei Trattati. Un caso di tale partecipazione è prevista dall’art. 48 par. 7 TUE il quale contempla dei procedimenti semplificati di revisione dei trattati.

Art. 5 par.3 TUE: i Parlamenti nazionali vigilano sul rispetto dei principio di sussidiarietà e proporzionalità.

Art. 10 par.4 TUE:“i partiti politici contribuiscono a formare una coscienza politica europea e ad esprimere la volontà dei cittadini dell’Unione”.

Art. 10 par. 3 ogni cittadino ha diritto di partecipare alla vita democratica dell’Unione. Le decisioni sono prese nella maniera il più possibile aperta e vicina ai cittadini.

Tale norma enuncia il principio di prossimità, richiedendo che le decisioni riguardo la vita dell’unione siano assunte al livello più vicino al cittadino,

Art. 11 par.4 TUE: (potere di iniziativa legislativa popolare) i cittadini dell’unione in numero di almeno un milione, che abbiano la cittadinanza di un numero significativo degli stati membri, possono prendere l’iniziativa di invitare la commissione europea, nell’ambito delle sue attribuzioni, a presentare una proposta appropriata su materie in merito alle quali tali cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell’unione ai fini dell’attuazione dei Trattati.

5. Il rispetto dei diritti umani fondamentali

L’art. 6 par.2 del TUE è dedicato ai diritti umani, diritti riconosciuti dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri.

In una prima fase la Corte di Giustizia, nel valutare la validità di un atto comunitario, si era rifiutata di tenere conto dell’eventuale violazione dei diritti umani, mentre in una seconda fase, a seguito soprattutto delle posizioni assunte dalla giurisprudenza interna (italiana e tedesca in primis), ha affermato che i diritti umani fondamentali fanno parte dei principi giuridici generali dell’Unione → fondamentale la sentenza del 17 dicembre 1970 causa 11/70 internationale handelsgesellschaft mbH in cui, dopo aver ribadito che la validità degli atti emananti dalle istituzioni europee può essere valutata solo sulla base del diritto comunitario, dichiara “è opportuno accertare che non sia stata violata alcuna garanzia analoga inerente al diritto comunitario. La tutela dei diritti fondamentali costituisce infatti parte integrante dei principi giuridici generali, di cui la corte di giustizia garantisce l’osservanza.”

Qualche anno dopo la corte, riaffermando che non potrebbe ammettere provvedimenti delle istituzioni incompatibili con i diritti fondamentali riconosciuti e garantiti dalle costituzioni degli stati membri, nella sentenza del 14 maggio 1974, causa 4/73, Nold, ha aggiunto “i trattati internazionali relativi alla tutela dei diritti dell’uomo con cui gli stati membri hanno cooperato o aderito possono del pari fornire elementi di cui occorre tenere conto nell’ambito del diritto comunitario” → pertanto atti europei emanati in loro violazione sono illegittimi e suscettibili di essere annullati dalla Corte di Giustizia.

L’inserimento dei diritti fondamentali, nel diritto dell’Unione è avvenuto dunque in via “pretoria” grazie alla giurisprudenza per così dire creativa della Corte.

L’adesione dell’Unione alla Convenzione comporta che i suoi atti siano sindacabili dalla Corte europea dei diritti dell’uomo di Strasburgo.

L’art. 6 del TUE al par. 3 sancisce che l’UE rispetta l’identità nazionale degli stati membri → un riferimento che però che implica uno stato di incertezza circa la individuazione di queste diritti derivanti dalle tradizioni costituzionali comuni: devono essere contemplati nelle costituzioni di tutti gli stati membri o, ai fini della loro valenza nell’ordo dell’UE, basta il riconoscimento solo in alcune costituzioni?

• Riguardo la convenzione europea dei diritti dell’uomo, la corte di giustizia ha escluso che la convenzione sia provvista del primato sulle norme nazionali incompatibili benché facciano parte del diritto dell’unione in quanto principi generali (2012).

L’art. 6 par. 2 del TUE stabilisce che l’unione aderirà alla convenzione del 1950. L’art. 218 TFUE dispone che l’accordo di adesione richiede una decisione unanime del consiglio previa approvazione del parlamento e che tale decisione entra in vigore solo a seguito dell’approvazione degli stati membri. Per consentire l’adesione dell’UE, il consiglio d’europa ha adottato un emendamento in tal senso all’art. 59 della convenzione europea, contenuta del protocollo 14, entrato in vigore il 1 giugno 2010. Tale adesione comporterà la sottoposizione al controllo della corte europea dei diritti dell’uomo di Strasburgo dell’Unione in quanto tale. I negoziati per l’adesione sono svolti dalla Commissione a nome dell’Unione e dal comitato direttivo per i diritti umani per il consiglio d’Europa.

• I nuovi paragrafi inseriti nel trattato di Lisbona nel 2007: il par. 1 attribuisce valore giuridicamente obbligatorio alla Carta di Nizza, riproclamata, con adattamenti, a Strasburgo il 12 dicembre 2007. La carta dei diritti fondamentali, contenente un elenco di tali diritti, alcuni preesistenti, in quanto corrispondenti a quelli contenuti nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo o risultanti dalle tradizioni costituzioni comuni degli Stati membri ma altri profondamente innovativi, come quelli legati alla bioetica o i diritti sociali, sinora fonte d’ispirazione per la giurisprudenza o per la commissione, nella formulazione delle sue proposte, acquista così il medesimo valore giuridico dei Trattati sui quali si fonda l’Unione MA i diritti fondamentali continuano ad operare nelle sole materie che formano già oggetto delle competenze dell’UE.

I limiti di applicabilità della Carta dei diritti fondamentali risultano anche dalla giurisprudenza della nostra corte costituzionale → presupposto di applicabilità è che la fattispecie sottoposta all’esame del giudice sia disciplinata dal diritto europeo e non già da norme nazionali prive di ogni legame con tale diritto (sent. 80/2011).

La carta è accompagnata da alcune spiegazioni di cui ex art. 6 TUE si deve tener conto nell’interpretazione della stessa. La sua interpretazione ed applicazione deve aver luogo conformemente al titolo VII della carta (artt. 51-54):

• art. 52 par. 2: quando un diritto è già previsto nei trattati, si esercita alle condizioni in essi stabiliti.

• Art. 53 par. 3: ove la carta contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla convenzione del 1950 questi sono uguali a quelli conferiti da tale convenzione.

• Par. 52. par. 5: distinzione tra diritti fondamentali direttamente invocabili dal titolare dinanzi agli organi giudiziari e i principi che di per sé non possono essere esercitati in via giudiziaria poiché necessitano attuazione istituzionale.

Il protocollo 30 poi limita l’applicazione della stessa carta nei confronti della Polonia, del Regno Unito e della repubblica ceca, escludendo che i diritti in questione possano essere invocati in via giudiziaria. In ogni modo, dall’entrata in vigore del trattato di Lisbona essa ha trovato frequente applicazione nella giurisprudenza europea in combinazione con altre norme dell’UE:

• per verificare l’osservanza di tale diritto da parte degli stati membri: es. sent. Corte 19 gennaio 2010 causa c-555/07 concernente il divieto di discriminazione per ragioni di età.

• per verificare la legittimità degli atti dell’UE: es. sent. 1 marzo 2011 ove la corte ha dichiarato invalido l’art. 5 della direttiva 20004/113 in base a cui il fattore sesso era determinante nella valutazione dei rischi in ambito assicurativo.

6. I procedimenti di revisione dei trattati

I trattati su cui si fonda l’UE possono essere modificati attraverso una procedura di revisione ordinaria e mediante procedure di revisione semplificate, regolate dall’art. 48 TUE. La possibilità di revisione dei Trattati rappresenta un’assoluta novità poiché, sino al Trattato di Lisbona, il processo di integrazione era considerato come un punto di non ritorno consacrato formalmente nell’art. 2 TUE il quale indica come obiettivo quello di “mantenere integralmente l’acquis comunitario” nel senso che l’azione dell’Unione non poteva in nessun caso rimettere in discussione quanto fino ad ora conseguito.

L’inziativa della procedura di revisione ordinaria spetta ad ogni stato membro, al parlamento o alla commissione che possono sottoporre al consiglio progetti intesi a modificare i trattati. Il Consiglio europeo, previa consultazione del Parlamento europeo e della Commissione, nonché della Banca Centrale europea, in caso di modifiche istituzionali al settore monetario, può approvare a maggioranza qualificata delle modifiche ai Trattati:

1. Il presidente del consiglio convoca una convenzione composta da rappresentanti dei parlamenti nazionali, dei capi di stato o di governo dei paesi membri, del parlamento europeo e della commissione che esamina i progetti di modifica e adotta per consenso una raccomandazione a una conferenza dei rappresentanti dei governi degli stati membri quale prevista al paragrafo 4.

2. Le eventuali modifiche saranno accettate solo dopo aver convocato una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, nella quale si svolge un negoziato multilaterale tra gli Stati, diretto a stabilire di comune accordo (all’unanimità) le modifiche proposte. Tali modifiche entrano in vigore una vota che siano state ratificate da tutti gli Stati membri conformemente alle loro norme costituzionali.

Ci sono poi procedure di revisioni semplificate previste da disposizioni specifiche in determinate materie:

1. Una prima è disciplinata dall’art.48 par.6 TUE riguardo alle modifiche alla parte terza del TFUE, concernente le politiche e le azioni interne dell’Unione → la procedura inizia sempre con un progetto di qualsiasi stato membro, parlamento o commissione, sottoposto al consiglio europeo. Quest’ultimo, previo parere del parlamento, della commissione, può decidere all’unanimità di modificare le disposizioni della suddetta parte terza. Una procedura impiegata la prima volta nel 2011 con aggiunta del par. 3 all’art. 136 TFUE che ha portato alla conclusione del trattato che istituisce il Meccanismo Europeo di stabilità. L’adozione della decisione del consiglio comunque entra in vigore solo previa approvazione degli stati membri conformemente alle rispettive norme costituzioanli. Tale procedura non può essere utilizzata per estendere le competenze attribuite all’Unione dai Trattati (art.48 par.6, 3°comma).

2. Una seconda è disciplinata dall’art.48 par.7 TUE riguardo al passaggio dalla votazione all’unanimità del Consiglio, alla votazione a maggioranza qualificata; così come il passaggio da una procedura legislativa speciale a quella ordinaria (codecisione) → le modifiche ai sensi della procedura semplificata sono adottate dal consiglio europeo all’unanimità, previa approvazione del parlamento europeo che si pronuncia a maggioranza dei suoi membri. L’iniziativa del consiglio europeo va trasmessa ai parlamenti nazionali e, in caso di opposizione, entro sei mesi da tale trasmissione, da parte anche di un solo parlamento nazionale, la decisione non è adottata.

3. Specifiche disposizioni dei trattati prevedono, per determinati casi, ulteriori procedure semplificate di revisione e, talvolta, procedure di revisione delegata che consistono nell’attribuzione alle istituzioni europee del potere di adottare atti diretti a integrare o sviluppare il contenuto di particolari disposizioni. Si tratta delle disposizioni contenute negli art. 25, 2° comma TFUE, art. 223, par. 1, 2° comma TFUE, art. 311, 3° comma TFUE, art. 218 TFUE, art. 257 TFUE. Al tema della revisione semplificata si lega anche la possibilità di attribuire allʼUnione delle competenze “sussidiarie”, ampliando i suoi poteri mediante un procedimento che si esaurisce sul piano esclusivamente europeo.

Ci si chiede, infine, se le predette procedure di revisione, in particolare quelle regolate dallʼart. 48 TUE, abbiano carattere esclusivo o se modifiche ai Trattati possano essere adottate anche per altra via, in particolare mediante un accordo tra tutti gli Stati membri. La Corte di giustizia ha dato una soluzione negativa, richiedendo che sia obbligatoriamente seguito lʼiter prescritto dallʼart. 48.

7. L’ammissione di nuovi membri

AllʼUnione europea possono aderire nuovi Stati membri. La procedura di ammissione è regolata dallʼart. 49 TUE, il quale prevede due fasi. La prima si svolge nel quadro delle istituzioni europee, la seconda coinvolge, invece, gli Stati membri. Da tale disposizione si ricava, anzitutto, che il procedimento prende lʼavvio su iniziativa dello Stato che intende aderire allʼUnione europea. Essa, inoltre, prescrive due requisiti per lʼadesione:

1. uno di natura geografica, cioè che lo Stato candidato appartenga allʼEuropa

2. lʼaltro di natura politica, cioè che tale Stato rispetti e promuova quei valori, enunciati dallʼart. 2 TUE, sui quali si fonda lʼUnione.

Il primo criterio è oggetto di una mera constatazione da parte delle competenti istituzioni dell’Unione, anche se la Commissione ha precisato che la nozione di Stato europeo non si esaurisce in una visione geografica, ma comporta la considerazione anche di elementi storici e culturali, che contribuiscono a forgiare l’identità europea; il secondo implica un giudizio, una valutazione ad opera di tali istituzioni.

Il Consiglio delibera all’unanimità → l’adesione di un nuovo membro è subordinata al consenso di tutti gli Stati membri. La pronuncia del Consiglio fa seguito al parere della Commissione e all’approvazione del Parlamento ma diverso è il loro valore giuridico:

• Il parere della Commissione è obbligatorio: per la validità della procedura di adesione, il Consiglio è giuridicamente tenuto a consultare la Commissione ma il parere della commissione però non vincola il Consiglio, che può discostarsene.

• L’approvazione del Parlamento europeo comporta che la delibera del Consiglio sia subordinata al suo consenso → anche il parlamento può respingere una domanda di adesione.

L’ultima parte della norma in esame (inserita dal Trattato di Lisbona) riferendosi ai criteri di ammissibilità convenuti dal Consiglio europeo, codifica una tecnica che è stata sperimentata con risultati soddisfacenti riguardo alle più recenti adesioni. Essa consiste nel predeterminare dei criteri ai quali i candidati devono conformarsi progressivamente, nel corso di una fase di pre-adesione, sotto il controllo della Commissione che ne verifica il rispetto (Copenaghen 1993):

1. criterio giuridico → capacità del paese di adeguarsi all’acquis dell’unione

2. criterio politico → effettivo rispetto dei principi art. 6 par. 1 TUE oggi art. 2

3. criterio economico → garanzia di assicurare un mercato aperto in libera concorrenza.

Una volta che il Consiglio abbia deliberato di accogliere la domanda di adesione, si svolge una seconda fase, che si conclude con la stipulazione di una accordo tra lo Stato aderente e gli Stati membri, contenente le condizioni di ammissione e gli adattamenti dei Trattati. L’ingresso dello Stato richiedente nellʼUnione ha luogo solo al momento in cui entra in vigore l’accordo di adesione; e tale entrata in vigore è subordinata alla ratifica degli Stati contraenti. Nella prassi le due fasi del procedimento di adesione rendono a sovrapporsi e a concludersi simultaneamente, con la decisione del Consiglio di accogliere la domanda del Paese candidato e con l’adozione dell’accordo di adesione. Inoltre un ruolo determinate sulle scelte e sui tempi dell’adesione è svolto dal Consiglio europeo.

8. Il recesso dall’Unione Europea

Il Trattato sullʼUnione europea non conteneva alcuna disposizione in merito ad un eventuale diritto di recesso unilaterale degli Stati membri. Lʼart. 53 TUE esprime la volontà di dare alla costruzione europea una durata permanente (“il presente Trattato è concluso per una durata illimitata”). Peraltro, un diritto di recesso doveva ritenersi consentito alle condizioni previste dal diritto internazionale generale concernente la sospensione e lʼestinzione dei trattati, codificato nella Convenzione di Vienna del 1969 sul diritto dei trattati; per esempio, qualora vi sia il consenso degli altri Stati membri o nel caso di mutamento fondamentale delle circostanze.

Il Trattato di Lisbona, per la prima volta, ha attribuito agli Stati membri un diritto di recesso volontario, cioè non subordinato più a condizioni sostanziali, come il mutamento delle circostanze, ma solo procedurali e tali, comunque, da non impedire a uno Stato membro di ritirarsi, se lo vuole, dallʼUnione. Infatti, lʼarticolo 50 TUE, dichiara che:

1. Ogni Stato membro pu decidere, conformemente alle proprie norme costituzionali, di recedere dall’Unione.

2. Lo Stato membro che decide di recedere notifica tale intenzione al Consiglio europeo. Alla luce degli orientamenti formulati dal Consiglio europeo, l’Unione negozia e conclude con tale Stato un accordo volto a definire le modalità del recesso, tenendo conto del quadro delle future relazioni con l’Unione. L’accordo è negoziato conformemente all’articolo 218, paragrafo 3 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Esso è concluso a nome dell’Unione dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata previa approvazione del Parlamento europeo.

Lʼaccordo sulle modalità del recesso segna anche il momento di cessazione dell’applicazione dei Trattati allo Stato interessato, momento che coincide con lʼentrata in vigore dellʼaccordo. Ma, se non si riesce a concludere un accordo, i Trattati cessano ugualmente di essere applicabili due anni dopo la notifica della decisione di recedere. Al termine dei due anni, eventualmente prorogabili, il recesso produce pienamente lʼeffetto di estinguere lo status di membro dellʼUnione. Nulla esclude che tale Stato possa successivamente rientrare nellʼUnione, ma a tal fine va applicato il procedimento di ammissione regolato dallʼart. 49 TUE.