Capitolo III – I PRINCIPI DELIMITATIVI TRA LE COMPETENZE DELL’UNIONE EUROPEA E QUELLE DEGLI STATI MEMBRI

1. Le competenze di attribuzione

Le competenze dellʼUnione sono delimitate rispetto a quelle esercitabili dagli Stati membri in base ad alcuni principi che riguardano:

• la delimitazione delle competenze tra lʼUnione e gli Stati membri

• lʼesercizio di tali competenze una volta definito lʼambito della loro appartenenza

Il primo principio viene in rilievo ai fini della ripartizione delle competenze tra lʼUnione e gli Stati membri. Si tratta del principio di attribuzione: “in virtù del principio di attribuzione, l’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi competenza non attribuita all’Unione nei trattati appartiene agli Stati membri”.

Il principio della competenza di attribuzione significa che lʼUnione dispone esclusivamente di quelle funzioni e di quei poteri che gli Stati membri hanno volontariamente convenuto di attribuirle mediante i Trattati istitutivi. Dunque, i poteri dellʼUnione europea non sono poteri “originari”, cioè poteri che essa possiede per forza propria, come lo Stato è titolare della sovranità territoriale a titolo originario → I suoi poteri sono “derivati”, in quanto attribuiti dagli Stati membri volontariamente, attraverso gli accordi istitutivi dellʼUnione.

Tale carattere dei poteri dellʼUnione conferma che essa non intende assurgere a una sorta di super Stato o Stato federale, ma si colloca nel solco delle organizzazioni internazionali. Lʼassenza di un intento federalistico, nellʼattuale sistema europeo, è confermato dallʼart. 4, par. 2, TUE che, facendo seguito alla riaffermazione secondo la quale qualsiasi competenza non attribuita allʼUnione nei Trattati appartiene agli Stati membri, dispone che: “lʼUnione rispetta l’uguaglianza degli Stati membri davanti ai trattati e la loro identità nazionale insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali […]”.

Tale norma ha, dunque, il significato di salvaguardare la sovranità degli Stati membri escludendo ogni trasformazione dellʼUnione europea in una entità federale. Ampia portata ha, per il riferimento allʼidentità nazionale degli Stati membri, che comprende il complesso della cultura, della civiltà delle tradizioni, dellʼarte di ciascuno Stato; e il suo rispetto esprime l’esigenza di preservare le specificità, le diversità di ciascuno Stato, le quali non vanno annullate in nome di unʼipotetica omologazione a livello europeo. Ciò non significa negare unʼidentità culturale europea, ma tale identità europea va vista come un continuo arricchimento che nasce dall’incontro, dalla reciproca conoscenza, dal reciproco apprezzamento della ricchezza di civiltà e di cultura della quale ogni Stato membro è portatore: UNITA’ NELA DIVERSITA’.

Il rispetto del principio di attribuzione è giuridicamente sanzionato. Ove, infatti, lʼUnione o le sue istituzioni agissero al di là delle competenze ad esse conferite, gli atti emanati sarebbero illegittimi, in quanto viziati da incompetenza e soggetti a dichiarazione di nullità da parte dei giudici dellʼUnione. La Corte di giustizia ha più volte ribadito che le competenze dellʼUnione sono soltanto quelle attribuite dalle disposizioni dei Trattati e non possono spingersi oltre lʼambito da esse risultanti.

Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia il principio di attribuzione non esclude però che, a certe condizioni, gli stati membri possano, con un atto autonomo e distinto rispetto all’ordinamento dell’unione, attribuire alle istituzioni europee determinate funzioni → sent. 27 novembre 2012, causa Pringle.

Di recente il problema della compatibilità con il principio di attribuzione è emerso riguardo a due accordi internazionali conclusi tra alcuni stati membri nel quadro del rafforzamento della governance europea dell’economia e delle misure volte a contrastare la crisi finanziaria ed economica che ha investito l’eurozona:

1. Il trattato che istituisce il MES

2. Il trattato sulla stabilità, coordinamento e governance dell’unione economica e monetaria, ossia il Fiscal Compact

• Essi in quanto accordi internazionali sono estranei all’ordinamento giuridico dell’unione benché il trattato sul fiscal compact preveda la sua incorporazione entro 5 anni dalla sua entrata in vigore e stabilisce che esso va interpretato e applicato in conformità dei trattati su cui si fonda l’UE.

• Essi attribuiscono alle istituzioni dell’UE alcune competenze e poteri che non sempre appaiono giustificabili in base ai trattati europei e prevedono procedure diverse di quelle in questi ultimi stabilite tanto che sembrerebbero aggirare perfino i procedimenti di revisione degli stessi trattati.

Ma la corte di giustizia ha affermato (sent. Pringle) che il trattato del Fiscal Compact non viola il principio di attribuzione perché sono rispettate le condizioni per cui i compiti affidati alla commisione e alla BCE non rientrano in settori di competenza esclusicva dell’unione e non snaturano le attribuzioni che i trattati europei conferiscono a tali istituzioni.

2. Le competenze sussidiarie

L’art. 352 TFUE contiene la c.d CLAUSOLA DI FLESSIBILITA’ in base a cui si possono conferire all’UE delle competenze sussidiarie senza una formale modifica dei trattati –> Se un’azione dell’Unione appare necessaria, nel quadro delle politiche definite dai trattati, per realizzare uno degli obiettivi di cui ai trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni appropriate. Allorché adotta le disposizioni in questione secondo una procedura legislativa speciale, il Consiglio delibera altresì all’unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo.

Il procedimento è alquanto rigoroso, essendo richiesti:

1. la proposta della Commissione

2. lʼapprovazione del Parlamento

3. il voto unanime del Consiglio → essendo quest’ultimo formato dai ministri degli Stati membri, ciò implica che l’attribuzione di nuove competenze all’Unione è subordinata al consenso di tutti gli Stati membri.

L’ipotesi prevista dallʼart. 352 è che un determinato scopo rientri già nella competenza dellʼUnione (“nel quadro delle politiche definite nei Trattati”), ma che quest’ultima non sia stata provvista dai Trattati dei poteri d’azione necessari per realizzarlo; per cui tali poteri vengono attributi mediante il procedimento in esame → la corte ha ribadito ciò in diverse sentenze e tale affermazione è contenuta anche nella dichiarazione 42 allegata al trattato di Lisbona.

Lʼart, 352 pone vari limiti alla sua applicazione:

• le misure fondate su tale articolo non possono comportare unʼarmonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri nei casi in cui i Trattati la escludano.

• Il ricorso a tale procedura è del tutto escluso in materia di politica estera e di sicurezza comune, a conferma che, malgrado lʼapparente eliminazione dei “pilastri dellʼUnione”, tale materia conserva una sua specificità che la sottrae alle regole generali, di origine comunitaria, operanti nellʼordinamento dellʼUnione.

Occorre tenere conto, inoltre, anche della Dichiarazione 41, allegata al Trattato di Lisbona, secondo la quale lʼart. 352 TFUE può essere applicato solo per perseguire gli obiettivi indicati dallʼart. 3, par. 2,3 e 5, TUE. Ne restano esclusi pertanto:

1. lʼobiettivo di promozione della pace, dei valori dellʼUnione e del benessere dei suoi popoli,

2. lʼunione economica e monetaria

3. la PESC.

Nella prassi anteriore al Trattato di Lisbona il corrispondente art. 308 del Trattato sulla Comunità europea è stato applicato centinaia di volte e, attraverso il procedimento ivi contemplato, vere e proprie nuove materie sono stata attribuita alla competenza della Comunità, come, ad esempio, la protezione dell’ambiente, la tutela dei consumatori, la ricerca scientifica. Oggi le limitazioni previste nel testo e, soprattutto, la difficoltà di raggiungere un voto unanime dei ventisette Stati membri presenti nel Consiglio inducono a prevedere un uso più ridotto della “clausola di flessibilità”. Va sottolineato che il procedimento volto a conferire nuovi poteri all’Unione resta soggetto al rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, i quali limitano sia la possibilità di intervento dellʼUnione, sia i tipi di atti adottabili, i quali devono essere il meno intrusivi possibile nei confronti degli Stati membri.

3. I c.d. Poteri impliciti

Oltre alla disposizione dellʼart. 352 TFUE, il principio delle competenze di attribuzione risulta limitato da una consolidata giurisprudenza della Corte di giustizia. Si tratta della giurisprudenza nella quale la corte di giustizia fa applicazione della c.d. teoria dei poteri impliciti, elaborata dalla Corte suprema statunitense con l’obiettivo di rafforzare e ampliare le competenze dello Stato federale. Secondo tale teoria, lʼUnione europea deve ritenersi provvista non solo dei poteri ad essa conferiti espressamente dei Trattivi istituitivi (poteri espliciti), ma anche dei poteri (impliciti), pur non menzionati dai Trattati, che siano funzionali ai poteri espliciti → che siano, cioè, necessari per garantire che i poteri suddetti siano esercitati nella maniera più efficace.

Vi è anche una versione più audace secondo cui tali poteri possono essere direttamente ricavati direttamente dagli scopi dei trattati.

Nella sent. 31 marzo 1971, la corte affermò la competenza della comunità a concludere accordi internazionali in materia di trasporti. Ma l’art. 228 del trattato sulla comunità economica europea, che disciplinava il procedimento di conclusione degli accordi da parte della comunità, esordiva dichiarando che tale procedimento si applicava quando le disposizioni del presente trattato prevedano la conclusione di accordi tra la comunità e uno o più stati ovvero una organizzazione internazionale → sembrava cioè che la comunità potesse concludere accordi internazionali sono nei casi espressamente previsti da specifiche norme del trattato.

Diversamente la corte:

1. dedusse una competenza a stipulare della comunità dall’art. 210 che stabiliva che la comunità ha personalità giuridica e che quindi può stabilite dei rapporti contrattuali con gli stati terzi per l’intera gamma degli scopi enunciati nella parte prima del trattato.

2. Affermò che la competenza a stipulare può desumersi anche da altre disposizioni del trattato e da atti adottati.

3. Osservò che l’art. 3 del trattato sulla CEE menzionava espressamente l’instaurazione di una politica comune nel settore dei trasporti e che l’art. 75 n.1 attribuiva al consiglio l’adozione di norme comuni nell’ambito di una politica comune dei trasporti. Considerando che talle norma riguarda i trasporti internazionali in partenza dal territorio di uno stato membro o a destinazione di questo o in transito su più stati membri, essa concluse che riguarda pure i trasporti provenienti da o destinati a stati terzi.

4. Le categorie di competenza dell’unione europea

E’ importante stabilire se il conferimento delle competenze all’UE escluda una competenza degli Stati membri o, al contrario, coesista con tale competenza e quali siano la natura e l’intensità dei poteri assegnati allʼUnione nelle materie rientranti nelle proprie competenze.

• Anteriormente al Trattato di Lisbona, mancava una disciplina organica della materia → Alcuni contributi importanti erano stati dati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, ma l’assenza di una normativa rendeva problematica la definizione degli ambiti di competenza rispettiva delle istituzioni europee e degli Stati membri.

• Il Trattato di Lisbona ha colmato questa lacuna, distinguendo tre categorie di competenze dellʼUnione, alle quali sono dedicati gli articoli 2-6 TFUE. Esse sono le competenze esclusive, quelle concorrenti e quelle di sostegno, coordinamento o completamento dell’azione degli Stati membri. Tali categorie, peraltro non esauriscono la tipologie delle competenze dellʼUnione. Una posizione a sé, infatti, occupa la politica estera e di sicurezza comune (PESC), fondate essenzialmente su metodi e atti di carattere intergovernativo.

1. Competenza esclusiva → art. 2, par. 1, TFUE “quando i trattati attribuiscono all’Unione una competenza esclusiva in un determinato settore, solo l’Unione può legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti. Gli Stati membri possono farlo autonomamente solo se autorizzati dall’Unione oppure per dare attuazione agli atti dell’Unione”. Pertanto, nelle materie di competenza esclusiva dell’Unione solo questa può adottare atti obbligatori, salva autorizzazione data agli Stati membri e salva una competenza, legislativa e amministrativa, di tali Stati al fine di eseguire le disposizioni emanate dallʼUnione. Secondo lʼart. 3, par. 1, TFUE le materie di esclusiva competenza sono: a) unione doganale; b) definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno; c) politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro; d) conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca; e)politica commerciale comune. A tali materie il par. 2 aggiunge la conclusione di accordi internazionali, a determinate condizioni. Tali ipotesi di competenza esclusiva vanno considerate di carattere tassativo, per cui ulteriori materie potrebbero essere stabilite solo modificando i Trattati.

2. Competenza concorrente → art. 2, par. 2, TFUE “quando i trattati attribuiscono all’Unione una competenza concorrente con quella degli Stati membri in un determinato settore, l’Unione e gli Stati membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti in tale settore. Gli Stati membri esercitano la loro competenza nella misura in cui l’Unione non ha esercitato la propria. Gli Stati membri esercitano nuovamente la loro competenza nella misura in cui l’Unione ha deciso di cessare di esercitare la propria”. Dunque, nei casi di competenza concorrente il potere di adottare atti giuridicamente obbligatori appartiene, di regola, sia alle istituzioni europee che agli Stati membri. Questi ultimi, peraltro, possono esercitare la propria competenza solo quando lʼUnione non abbia esercitato i suoi poteri, oppure quando abbia deciso di abrogare un proprio atto. Ai sensi del Protocollo n. 25 sullʼesercizio della competenza concorrente, peraltro, quando lʼUnione emana un atto di un determinato settore, gli Stati membri non possono più agire solo rispetto agli elementi disciplinati da tale atto, non già nell’intero settore cui lʼatto si riferisce. In ogni caso, nell’emanare propri atti gli Stati membri devono pur sempre rispettare gli obblighi derivanti dalla loro appartenenza allʼUnione, anche in conformità dellʼobbligo di leale collaborazione previsto dallʼart. 4, par. 3, TUE. Le materie “principali” di competenza concorrenti, contemplate dall’art. 4, par. 2, sono: a) mercato interno; b) politica sociale, per quanto riguarda gli aspetti definiti nel presente Trattato; c) coesione economica, sociale e territoriale; d) agricoltura e pesca, tranne la conservazione delle risorse biologiche del mare; e) ambiente; f) protezione dei consumatori; g) trasporti; h) reti transeuropee; i) energia; j) spazio di libertà, sicurezza e giustizia; k) problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica, per quanto riguarda gli aspetti definiti nel presente Trattato. Tale elenco, a differenza di quello relativo alle materie di competenza esclusiva dellʼUnione (e a quello delle materie di sostegno, coordinamento o completamento), è esemplificativo, non esaustivo. La norma, infatti, qualifica espressamente tali materie come i “principali” settori di competenza concorrente. Il par. 1 dellʼart. 4 dichiara in termini generali, che lʼUnione ha una competenza concorrente con gli Stati membri ogni qual volta un settore non ricade nella competenza esclusiva (art. 3 TFUE) o in quella di sostegno, coordinamento o completamento (art. 6 TFUE). Dunque, la competenza concorrente si presenta come residuale, rispetto alle altre, nonché di carattere generale, ivi rientrandovi qualsiasi materia non espressamente prevista dagli artt. 3 o 6.

3. Competenza di sostegno → art. 2, par. 5, TFUE “in taluni settori e alle condizioni previste dai trattati, l’Unione ha competenza per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare l’azione degli Stati membri, senza tuttavia sostituirsi alla loro competenza in tali settori”. Questa terza categoria, delle competenze dellʼUnione di sostegno, coordinamento o completamento, consiste in unʼopera di assistenza all’azione degli Stati membri. I settori compresi in tali competenza, anch’essi enunciati in maniera tassativa, sono elencati nellʼart. 6 TFUE, e sono: a) tutela e miglioramento della salute umana; b) industria; c) cultura; d) turismo; e) istruzione, formazione professionale, gioventù e sport; f) protezione civile; g)cooperazione amministrativa. Tali competenze non riguardano in toto tali materie, ma solo “nella loro finalità europea”, cioè solo nella misura in cui esse concernano la dimensione europea, e non quella meramente interna, di tali settori. A fini della individuazione dl tipo di competenza, deve essere ricordato il par. 6 dellʼart. 2, secondo il quale “la portata e le modalità d’esercizio delle competenze dell’Unione sono determinate dalle disposizioni dei trattati relative a ciascun settore”. Questo significa che gli specifici poteri dellʼUnione, gli atti emanabili, le procedure di adozione degli atti stessi vanno stabiliti sulla base delle disposizioni dei Trattati che disciplinano ciascuno dei settori, disposizioni in prevalenza contenute nella parte terza e nella parte quinta del TFUE.

5. Il principio di sussidiarietà

L’art. 5 par. 1 dichiara che “l’esercizio delle competenze dell’Unione si fonda sui principi di sussidiarietà e proporzionalità”.

Il principio di sussidiarietà è stato introdotto dal Trattato di Maastricht del 1992 → “In virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l’Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione”.

Esso distingue le materie di competenza esclusiva dellʼUnione, nelle quali il principio non opera proprio perché può intervenire solo lʼUnione e non gli Stati membri, e le altre, cioè le materie di competenza concorrente, nonché quelle concernenti le azioni di sostegno, coordinamento o completamento. L’applicazione del principio di sussidiarietà va affermata anche in materia di PESC e nelle politiche economica e di occupazione, nelle quali i principali attori sono gli Stati membri. Il principio di sussidiarietà è diretto essenzialmente a salvaguardare l’ambito di operatività degli Stati membri, ponendo un argine ad un eccessivo attivismo e ad una invadenza della Comunità.

L’art. 5, par. 3, TFUE, infatti, appare espresso in maniera chiaramente restrittiva, rispetto all’intervento dell’Unione, richiedendo, affinché esso sia giustificato, che sussistano entrambe le seguenti condizioni:

1. insufficienza dell’azione statale al fine della realizzazione degli obiettivi perseguiti

2. il “valore aggiunto” insito nell’intervento europeo, tenuto conto delle dimensioni o degli effetti dellʼazione in questione.

L’intento restrittivo della disposizione è confermato dalle parole “soltanto se e in quanto”. Il principio di sussidiarietà, oltre a rappresentare una difesa delle competenze degli Stati membri di fronte al rischio di un eccessivo attivismo dell’Unione, si collega allo scopo che le scelte, le decisioni concernenti il perseguimento degli obiettivi europei siano assunte al livello più adatto a consentire ai cittadini di esprimere le proprie esigenze e le proprie determinazioni. Si parla, al riguardo, di principio di prossimità, riconosciuto nell’art. 1, 2° comma, TUE accanto al principio di trasparenza e ribadito nell’art. 10 par. 3 TUE.

Il collegamento tra tali principi è alla base anche dell’esplicito riferimento, introdotto dal Trattato di Lisbona, ai livelli statali non solo centrali, ma anche regionali e locali. Il principio di sussidiarietà tende ora a individuare il più idoneo livello di intervento per la realizzazione degli obiettivi dell’Unione, muovendo da quello locale, al livello regionale, nazionale ed europeo, avendo come criterio guida, non solo efficacia dell’azione, ma anche la vicinanza ai cittadini. Al principio di sussidiarietà si riferisce anche il Protocollo n. 2, il quale dispone che:

1. la Commissione, prima di proporre un atto legislativo ( salvo caso di straordinaria urgenza), effettua ampie consultazioni tenendo conto anche della dimensione regionale e locale dell’azione intrapresa.

2. Ogni proposta di atto legislativo deve essere motivata con riguardo al principio di sussidiarietà, e anche a quello di proporzionalità, e accompagnata da una scheda contenente elementi circostanziati che consentano di valutare il rispetto di tali principi.

Il Protocollo n. 2 inserito dal Trattato di Lisbona aggiunge una serie di disposizioni volte a garantire l’informazione dei parlamenti nazionali e a conferire loro poteri di vigilanza significativi:

1. early warning → ogni parlamentare può mettere in moto una procedura di preallarme entro 8 settimane dalla trasmissione di un progetto di atto legislativo europeo tramite un parere motivato con cui dichiara di ritenere che il progetto non sia conforme al principio di sussidiarietà. Se il parere proviene da 1/3 dei voti attribuiti ai parlamenti nazionali, ha l’effetto di un veto sospensivo e il progetto deve essere riesaminato.

2. Se un atto da adottare con la procedura legislativa ordinaria sia contestato per violazione della sussidiarietà dalla maggioranza semplice dei voti dei parlamenti nazionali, la commissione deve riesaminare la proposta e ove intenda mantenerla deve inviare il proprio parere e quelli dei parlamenti nazionali al parlamento europeo e al consiglio. Se il consiglio a maggioranza del 55% o il parlamento europeo a maggioranza dei voti espressi ritengono che la proposta sia incompatibile con la sussidiarietà la proposta è respinta in limine.

3. Uno stato membro può impugnare un atto che viola il principio di sussidiarietà dinanzi alla corte di giustizia anche a nome del suo parlamento nazionale o di una sua camera, in conformità con il proprio ordinamento giuridico interno.

Il principio di sussidiarietà comporta una notevole margine di discrezionalità per quanto concerne sia il profilo dell’insufficienza dell’azione statale a conseguire gli obiettivi di interesse comune, sia quelli relativo al valore aggiunto offerto dall’intervento dell’Unione europea. Ciò non esclude, tuttavia, che il rispetto di tale principio sia oggetto del sindacato giudiziario attribuito alla Corte di giustizia sulla legittimità degli atti dell’Unione. La Corte, infatti, è competente a pronunciare l’invalidità di un atto che sia viziato per “violazione dei trattati”.

Va però rilevato che nella prassi, la motivazione degli atti delle istituzioni europee concernente la sussidiarietà, almeno per quanto risulta dal testo degli atti adottati, si risolve in una formula di stile presente nei considerando, che sostanzialmente ripete la disposizione contenuta nell’art. 5 par. 3 TUE. Tuttavia sembra che tale principio abbia provocato una sorta di autolimitazione nella Commissione, arginando così all’origine quella eccedenza legislativa, alla quale il principio di sussidiarietà intendeva porre un freno.

6. Il principio di proporzionalità

Art. 5 par. 4 TUE “in virtù del principio di proporzionalità, il contenuto e la forma dell’azione dell’unione di limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati”.

Esso, considerato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia quale principio generale del diritto dellʼUnione, vincola non solo lʼUnione, ma anche gli Stati membri, con la conseguenza che la sua violazione da parte di questi ultimi rappresenta una infrazione sottoponibile al giudizio della Corte di giustizia. Il principio di proporzionalità comporta una valutazione circa la congruità dei mezzi impiegati rispetto allʼobiettivo perseguito e implica che tali mezzi devono essere limitati a quelli occorrenti per il raggiungimento dellʼobiettivo in questione. Anche il principio di proporzionalità, pertanto, in quanto riferito allʼUnione, è teso a porre un argine alla sua azione. A differenza del principio di sussidiarietà, quello si proporzionalità opera nellʼintero campo di applicazione dei Trattati, ivi comprese le materie nelle quali lʼUnione ha una competenza esclusiva.

Lʼart. 5, par. 4 TUE fa espresso riferimento non solo al contenuto dellʼazione dellʼUnione, ma anche alla forma, cioè ai tipi di atti adottabili. È da ritenere, pertanto che le misure normative, graduate rispetto all’obiettivo, devono avere la minore obbligatorietà possibile. Così, se non è indispensabile un regolamento, dovrà emanarsi una direttiva; e se non è necessario un atto vincolante dovrà preferirsi una raccomandazione. Deve poi aggiungersi che, qualora sia possibile, il raggiungimento di un determinato obiettivo di interesse dellʼUnione pu anche prescindere dallʼemanazione di un atto da parte della stessa Unione, la quale, infatti, può limitarsi ad incentivare azioni degli Stati membri, o a promuovere il principio del mutuo riconoscimento.

Il principio di proporzionalità non esaurisce il suo ruolo sul piano normativo degli atti adottabili → Esso impone che non si vada al di là del necessario anche per quanto riguarda gli oneri amministrativi e finanziari derivanti dallʼintervento dellʼUnione. Il legislatore comunitario deve dunque verificare se gli obiettivi perseguiti dalla misura prescelta siano idonei a giustificare conseguenze economiche negative, anche considerevoli, per taluni operatori.

7. Le situazioni puramente interne ai singoli stati membri

Vi è un ultimo limite alla competenza dellʼUnione europea nei confronti degli Stati membri, che risulta dalla giurisprudenza della Corte di giustizia: lʼimpossibilità giuridica, per lʼUnione, di intervenire in situazioni che siano puramente interne ad un singolo Stato membro e che sfuggano allʼambito di applicazione del diritto dellʼUnione. Si tratta di un limite che si ricollega allo stesso principio delle competenze di attribuzione, in virtù del quale lʼUnione può agire solo nella misura delle competenze conferite dagli Stati membri con i Trattati.

In numerosi settori del diritto dellʼUnione questʼultimo è destinato ad applicarsi soltanto a situazioni “transnazionali”, a situazioni cioè, che mettano in rapporto almeno due Stati membri: è il caso delle quattro libertà nelle quali si concretizza il concetto di mercato interno (merci, capitali, persone, servizi). La giurisprudenza della Corte di giustizia dellʼUnione europea non è del tutto priva di qualche incertezza, ed è ravvisabile in essa una certa tendenza ad ampliare la possibilità di intervento dell’Unione:

• nella sentenza 18 febbraio 1987, causa Mathot, ha ritenuto inapplicabile l’art. 30 del trattato CEE che vieta restrizioni quantitative alle importazioni tra gli stati membri, rispetto ad una normativa belga che poneva prescrizioni relative all’etichettatura del burro per quello prodotto in tale stato, dichiarando che la differenza di trattamento tra merci che non sia d’ostacolo all’importazione o alla distribuzione delle merci importate non ricade sotto il divieto dell’articolo.

• Nella sentenza 11 luglio 1974 causa Dassonville ha applicato l’art. 30 perché ogni normativa commerciale degli stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intercomunitari va considerata una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative.

Riguardo la circolazione di persone, alla luce della giurisprudenza della corte, possiamo affermare che le norme sulla cittadinanza europea sono applicabili a un cittadino statico solo in conformità del criterio relativo alla privazione del contenuto sostanziale dei diritti attribuiti allo status di cittadino dell’union. Ovvero, come nel caso Ruiz Zambrano (15 novembre 2011), solo nel caso di provvedimenti nazionali che abbiano l’effetto di privare i cittadini dell’unione del godimento reale ed effettivo del nucleo essenziale dei diritti conferiti dallo stato suddetto.

Riguardo ai lavoratori, è possibile che situazioni interne ricadano nel diritto e nella competenza dell’unione qualora ciò sia previsto da norme dei trattati in vista di dati obiettivi, come la parità di genere.

In conclusione, può dirsi che in alcune importanti materie le situazioni puramente interne ad uno Stato membro sono sottratte alla competenza dellʼUnione e allʼapplicazione del suo diritto e restano riservate allo Stato membro in questione.

Da ciò tuttavia, non può dedursi alcuna regola generale, perché, anzitutto, è lo stesso diritto dellʼUnione che definisce i proprio confini e ben può , in varie materie e a vario titolo, regolare situazioni interne. Inoltre la stessa nozione di situazioni interne è interpretata con una notevole elasticità dalla Corte di giustizia, la quale ritiene spesso rilevanti, per agganciare una situazione al diritto dell’Unione, anche elementi secondari o meramente potenziali, come la circostanza che un cittadino si sia brevemente assentato dal proprio Stato o che la fornitura di un servizio possa essere destinata anche a clienti che si trovano in uno Stato diverso da quello dove opera il fornitore.

Infine va rilevato che è possibile che il diritto dell’Unione produca, sia pure in maniera indiretta effetti su situazioni puramente interne. Si tratta dell’ipotesi in cui le norme europee sulla libera circolazione delle merci o delle persone vietino ad uno Stato membro di applicare date prescrizioni (per esempio, sulla fabbricazione di un prodotto) o restrizioni nei confronti di merci o persone provenienti da un altro Stato membro o aventi al cittadinanza di tale Stato. Le suddette prescrizioni restano così applicabili ai soli produttori o cittadini dello Stato membro in questione (trattandosi si situazioni interne che sfuggono al diritto dellʼUnione). Accade pertanto, che costoro sono sottoposti a norme più rigorose, rispetto a quelle applicabili a stranieri (cittadini di altri Stati membri), restando vittime di una discriminazione “a rovescio”. In queste ipotesi può intervenire il giudice, in specie costituzionale, o il legislatore nazionale per estendere ai propri cittadini la normativa, più favorevole, applicabile ai cittadini di altri Stati membri, eliminando così la discriminazione a rovescio → c. di giustizia sent. 16 giugno 1994, causa Steen II: il diritto comunitario non osta che il giudice nazionale controlli la compatibilità con la propria costituzione di una norma interna che sfavorisca i lavoratori nazionali rispetto ai cittadini di altri stati membri, qualora i detti lavoratori nazionali si trovino in una situazione priva di qualsiasi connessione con quelle contemplate dal diritto comunitario.

Ad esempio in Italia:

1. Quando la corte di giustizia aveva dichiarato incompatibile con il diritto comunitario l’applicazione ai prodotto importati della prescrizione della l. 580/1967, relativa al divieto di usare grano tenero nella produzione di pasta alimentare la nostra Corte costituzionale è dovuta intervenire per dichiarare illegittima una norma che, permanendo nell’ordo interno solamente in relazione ai produttori nazionali, era contraria ai principi di eguaglianza.

2. Il legislatore italiano è intervenuto con una disciplina organica e generale per impedire che i cittadini italiani siano vittime di trattamenti peggiorativi rispetto ai cittadini di altri stati membri, a causa di una normativa UE, e per garantire loro parità di trattamento (l. 234/2012).

8. Il principio di leale collaborazione

Nei rapporti tra lʼUnione europea e gli Stati membri un ruolo chiave svolge la disposizione già contenuta nellʼart. 10 del Trattato sulla Comunità europea (articolo 5 cee), e oggi nellʼart. 4, par. 3, 2° e 3° comma, del TUE → gli stati membri adottano ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati; facilitano all’unione l’adempimento dei suoi compiti e si astengono da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell’unione.

La norma in esame, se letta superficialmente, sembrerebbe limitarsi ribadire lʼobbligo, connaturato alla stipulazione di ogni trattato internazionale, secondo il quale pacta sunt servanda, obbligo che, nellʼart. 4, par. 3 TUE, viene esplicitato:

1. sotto il profilo positivo → con riguardo alle misure da adottare per assicurare lʼesecuzione degli obblighi derivanti dal diritto dellʼUnione

2. sotto il profilo negativo → rispetto alle misure che rischiano di compromettere gli obiettivi dellʼUnione.

Ma la giurisprudenza della Corte di giustizia ha rinvenuto in tale disposizione un principio generale di leale collaborazione, o cooperazione, degli Stati membri nei riguardi della Comunità europea, dal quale ha ricavato una serie di specifici obblighi degli Stati → la giurisprudenza in esame ha applicato lʼart. 10 del Trattato sulla Comunità europea alla luce del principio dell’effetto utile, in virtù del quale ogni disposizione va interpretata e applicata in maniera tale da ricavarne tutti gli effetti idonei a farle conseguire, nella maniera più completa ed efficace, il proprio obiettivo, ad esempio nei settori:

1. La Corte ha applicato lʼart. 10 già nella celebre sentenza del 15 luglio 1964, causa Costa c. ENEL, con la quale affermò il primato del diritto comunitario su quello nazionale e la conseguente impossibilità per gli Stati membri di fare prevalere una legge interna successiva, in contrasto con l’ordinamento comunitario → “se lʼefficacia del diritto dell’Unione variasse da uno Stato all’altro in funzione delle leggi interne posteriori, ci metterebbe in pericolo l’attuazione degli scopi del Trattato”.

2. Nella sentenza 16 dicembre 1976 causa 33/76 ha affermato l’obbligo del giudice interno di garantire la tutela giurisdizionale dei diritti dei singoli derivanti dal diritto EU direttamente applicabile.

3. Sent. 13 novembre 1990 Marleasing, obbligo per il giudice interno di interpretare il proprio diritto in maniera conforme al diritto dellʼUnione → Esso rileva in particolare per le direttive, le quali impongono agli Stati membri di adottare le misure necessarie per raggiungere il risultato prescritto dalle stesse direttive.

4. Sull’art. 10 si basa la giurisprudenza creativa della corte che afferma l’obbligo degli stati membri di risarcire i danni provocati ai singoli dalle proprie violazioni di obblighi derivanti dal diritto UE (sent. 19 dicembre 1991 Francovich Bonifaci).

5. All’obbligo di leale cooperazione è riportato anche il c.d. principio di assimilazione, in base al quale lo Stato membro deve sanzionare le violazioni del diritto dell’Unione in termini analoghi rispetto a violazioni comparabili del diritto interno (sent. 21 sett. 1989 mais greco)

6. La Corte ha poi dedotto dall’obbligo di leale cooperazione anche l’obbligo, per uno Stato membro, di adottare i provvedimenti necessari per fronteggiare atti di privati che impediscano l’esercizio delle libertà garantite dal diritto dell’Unione (sent. 9 dicembre 1997, commissione c francia).

7. La Corte aveva esteso l’obbligo di leale cooperazione anche alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, nella sentenza 16 giugno 2005 causa Pupino. Sebbene questa, all’epoca, fosse regolata nel Trattato sullʼUnione europea, non già nel Trattato sulla Comunità europea nel quale, soltanto, era collocato lʼart. 10, contenente detto obbligo. In questo modo la Corte aveva ricostruito il principio di leale cooperazione quale principio generale non solo comunitario, ma del diritto dell’intera Unione europea. Il Trattato di Lisbona ha inserito nellʼart. 4, par. 3, un nuovo primo comma, secondo il quale “in virtù del principio di leale cooperazione, l’Unione e gli Stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nell’adempimento dei compiti derivanti dai trattati”.

Lʼaspetto innovativo di tale norma è quello che prescrive lʼobbligo dellʼUnione, quindi delle sue istituzioni, di assistenza agli Stati → in questa comunità di diritto, le relazioni tra gli stati membri e le istituzioni comunitarie sono rette da un principio di leale collaborazione che non obbliga solo gli stati membri ad adottare tutte le misure atte a garantire, se necessario, anche penalmente la portata e l’efficacia del diritto comunitario ma impone anche alle istituzioni comunitarie obblighi reciproci di leale collaborazione con gli stati membri (sent. 13 luglio 1990 causa Zwartveld) → art. 4,3 TUE in virtù del principio di leale collaborazione, l’unione e gli stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nell’adempimento dei compiti derivanti dai trattati; art. 13 par. 2 “le istituzioni attuano tra loro una leale collaborazione”.

9. L’integrazione differenziata o flessibile

I rapporti tra lʼUnione europea e gli Stati membri non sempre hanno il medesimo contenuto e la medesima portata. Lʼapplicazione del diritto dell’Unione avviene spesso in maniera differenziata nei diversi Stati membri, nel senso cioè, che tali Stati non sempre sono integralmente, e uniformemente, soggetti a tutta la normativa europea.

• Sino al Trattato di Amsterdam del 1997 la possibilità di una applicazione differenziata non era oggetto di uno specifico meccanismo; ma, in concreto, essa già operava in materie di notevole importanza, dando luogo a quel fenomeno denominato Europa a più velocità, Europa a geometria variabile, ecc.

• Importante è il meccanismo adottato dal Trattato di Maastricht del 1992 relativamente allʼunione economica e monetaria, il quale, non solo a consentito al Regno Unito e alla Danimarca di restare estranei alla terza fase dellʼUnione, che ha condotto all’introduzione dellʼeuro quale moneta unica; ma ha previsto, quale condizione per il passaggio a questa terza fase, il rispetto di “criteri di convergenza” attribuendo, in mancanza, lo status di Stati membri con deroga agli Stati in questione, cioè lʼimpossibilità di adottare lʼeuro.

• Il Trattato di Amsterdam ha inserito altri casi di applicazione differenziata, casi che sono ulteriormente aumentati con il Trattato di Lisbona, nel quale sono solitamente contemplati in Protocolli:

1. Protocollo n. 14 che ha istituzionalizzato l’eurogruppo, formato dai ministri delle finanze degli stati dell’euro zona che si riuniscono in via informale per discutere questioni attinent alla materia della moneta, con la partecipazione della commissione.

2. Protocollo n. 30 sulla limitazione allʼefficacia giuridica della Carta dei diritti fondamentali nei confronti della Polonia e del Regno Unito. Va poi ricordato il Protocollo n. 32 sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda rispetto alla spazio di libertà, sicurezza e giustizia, in base al quale tali Stati restano estranei alla norme contenute nella parte terza, titolo V del TFUE.

3. Protocollo n. 22, il quale, oltre a concedere alla Danimarca una posizione analoga a quella del Regno Unito e dell’Irlanda, prevede altresì deroghe, per esempio per le decisioni dellʼUnione aventi implicazioni in materia di difesa. Un ulteriore caso di integrazione differenziata può determinarsi in materia di politica estera e di sicurezza comune. In tale materia la regola generale di votazione nel Consiglio è all’unanimità; è poi prevista la c.d. astensione costruttiva. In base a ci , lo Stato che motiva la sua astensione con una dichiarazione formale può sottrarsi agli obblighi derivanti dalla decisione del Consiglio, senza impedire che essa impegni lʼEuropa.

Si istituisce, così, un meccanismo di “Europa a più velocità”, o di integrazione flessibile o differenziata.

10. Le cooperazioni rafforzate

Il Trattato di Amsterdam del 1997 ha introdotto un meccanismo specifico, ampliato e modificato dal Trattato di Lisbona, per consentire forme di sviluppo flessibile o differenziato tra alcuni Stati membri, allʼinterno dellʼUnione europea, cioè consentendo di assumere obblighi più incisivi, ma utilizzando le istituzioni, le procedure, gli atti dellʼUnione → Si tratta della c.d. cooperazione rafforzata, termine con il quale:

• si pone in primo piano lʼaspetto positivo e costruttivo, consistente in un approfondimento dello sviluppo dell’integrazione.

• Si cerca di edulcorare l’aspetto negativo del fenomeno: il fatto, cioè, che alcuni Stati membri restino estranei a tale sviluppo, vuoi perché non siano disposti ad accelerare il passo, vuoi perché non siano nelle condizioni (finanziarie, politiche, ecc,) per assumere più impegnative responsabilità, e che, di conseguenza, si rinunci ufficialmente a mantenere lʼunità e lʼuniformità del sistema europeo.

La cooperazione rafforzata appare l’unico modo per conciliare la politica di allargamento con quella di approfondimento dell’integrazione europea.

Lo stesso Trattato di Amsterdam prevede direttamente un importante esempio di cooperazione rafforzata, mediante il Protocollo del 1997 sullʼintegrazione dellʼacquis di Schengen nellʼambito dellʼUnione europea → Accordo di Schengen del 1985 sulla soppressione dei controlli alle frontiere interne degli Stati parti. Tali accordi erano stati conclusi soltanto da alcuni Stati membri (ne erano estranei il Regno Unito e lʼIrlanda, mentre vi partecipavano Stati terzi rispetto allʼUnione europea, come la Norvegia e lʼIslanda) e, pur riguardano materie rilevanti per la Comunità e lʼUnione europea, erano formalmente estranei al quadro giuridico e istituzionale di queste ultime.

Tale Protocollo del 1997 ha implicato che, con atti successivi, il contenuto normativo del sistema di Schengen è stato inserito nei Trattati europei. Il Regno Unito e lʼIrlanda sono restati estranei a tale sistema, ma possono chiedere di volta in volta di partecipare alle relative disposizioni, esercitando una scelta di opting in; la Danimarca si trova in una posizione particolare, poiché si riserva, di volta in volta, di decidere se recepire nel proprio ordinamento una misura dellʼUnione in tale materia. In caso affermativo so creerà un obbligo a norma del diritto internazionale tra la Danimarca e gli altri Stati membri. Ci comporta che la misura in questione non sarà il contenuto di un atto dellʼUnione, ma di un accordo internazionale tra a Danimarca e gli altri Stati membri.

Le cooperazioni rafforzate sono regolate dallʼart. 20 TUE e dagli articoli 326-334 TFUE → disciplina generale, applicabile all’intera gamma delle materie rientranti nelle competenza dellʼUnione; ma talune varianti sono stabilite per la politica estera e di sicurezza comune.

Ulteriori forme di cooperazione rafforzata sono poi realizzabili in materie specifiche.

Il significato essenziale delle cooperazioni rafforzate, che consiste nel promuovere lʼinserimento allʼinterno del sistema dellʼUnione europea di forme di più intenso sviluppo concernenti un limitato numero di Stati membri, è ben reso dallʼart. 20, par. 1, 1° comma TUE: gli stati membri che intendono instaurare tra loro una cooperazione rafforzata nel quadro delle competenze non esclusive dell’Unione possono far ricorso alle sue istituzioni ed esercitare tali competenze applicando le pertinenti disposizioni dei trattati.

L’obiettivo delle cooperazioni rafforzate, consistente nel consentire a un gruppo più avanzato di Stati membri di impiegare le istituzioni e le procedure dell’Unione per far progredire l’integrazione europea, risulta dal 2° comma dell’art. 20: “Le cooperazioni rafforzate sono intese a promuovere la realizzazione degli obiettivi dell’Unione, a proteggere i suoi interessi e a rafforzare il suo processo di integrazione”.

L’istituzione di una cooperazione rafforzata ha per conseguenza che:

1. sebbene tutti gli Stati membri possano partecipare alle deliberazioni del Consiglio nella materia oggetto di tale cooperazione, solo quelli che partecipano alla cooperazione rafforzata prendono parte alle decisioni con il loro voto.

2. Di conseguenza, le decisioni in materia sono obbligatorie per i soli Stati partecipanti alla cooperazione rafforzata e non sono considerate un acquis che deve essere accettato dagli Stati candidati allʼadesione.

3. Tuttavia gli Stati membri non partecipanti alla cooperazione rafforzata hanno, quanto meno, un obbligo negativo: quello di non ostacolarne lʼattuazione da parte degli Stati membri che vi partecipano.

Le norme dei Trattati stabiliscono varie condizioni per l’instaurazione di una cooperazione rafforzata:

1. Per l’instaurazione di una cooperazione rafforzata occorre che vi partecipino almeno nove Stati membri;

2. che non riguardi competenze esclusive dellʼUnione;

3. che essa rispetti i Trattati e il diritto dellʼUnione, non rechi pregiudizio né al mercato interno né alla coesione economica, sociale e territoriale, non costituisca un ostacolo né una discriminazione per gli scambi tra gli Stati membri, non provochi distorsioni di concorrenza tra questi ultimi.

4. devono rispettare le competenze, i diritti e gli obblighi egli Stati che non vi partecipano. Lʼinstaurazione di una cooperazione rafforzata richiede un’apposita delibera di autorizzazione da parte delle competenti istituzioni europee. Ai sensi dellʼart. 329, par. 1, TFUE la proposta è presentata dalla Commissione al Consiglio su richiesta degli Stati membri interessati; ma la Commissione pu rifiutare tale richiesta dandone una motivazione a detti Stati. Il Consiglio delibera a maggioranza qualificata, su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo.

Primo caso di cooperazione rafforzata si è realizzato con la decisione del consiglio 2010/405/UE 12 luglio 2010, che ha autorizzato la cooperazione tra 14 stati membri nel settore del diritto applicabile in materia di divorzio e separazione legale.

Diversa è la procedura prevista per l’instaurazione di una cooperazione rafforzata nel quadro della politica estera e di sicurezza comune:

1. La richiesta è presentata direttamente dagli Stati interessati al Consiglio, il quale delibera all’unanimità, previo parere dellʼAlto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza e della Commissione in merito alla coerenza della prevista cooperazione rafforzata, rispettivamente, con la politica estera e di sicurezza comune dell’Unione e con le altre politiche dell’Unione.

2. Il Parlamento europeo è solo informato della richiesta.

Le cooperazioni rafforzate sono sempre aperte ad ogni Stato membro, il quale può rientrarvi in un secondo momento. A tal fine notifica al Consiglio e alla Commissione tale intenzione, sulla quale si pronuncia la stessa Commissione, che può richiedere che siano soddisfatte certe condizioni di partecipazione. Ove la Commissione ritenga che tali condizioni non siano state soddisfatte, lo Stato in parola può sottoporre la questione al Consiglio che decide, con il solo voto degli Stati membri partecipanti alla cooperazione rafforzata già instaurata; In materia di politica estera e di sicurezza comune, sulla domanda di partecipazione a una cooperazione rafforzata si pronuncia il Consiglio, previa consultazione dell’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Esso può stabilire condizioni di partecipazione e si pronuncia all’unanimità degli Stati membri partecipanti alla cooperazione rafforzata.

In ogni caso la partecipazione successiva a una cooperazione rafforzata comporta il rispetto degli atti adottati nell’ambito di tale cooperazione anteriormente all’ingresso del nuovo Stato membro.

Una particolare forma di cooperazione rafforzata è prevista in materia di politica di sicurezza e di difesa comune, la quale implica l’impiego anche di mezzi militari → cooperazione strutturata permanente, che può essere instaurata fra gli Stati membri che rispondono a criteri più elevati in termine di capacità militari e che hanno sottoscritto impegni più vincolanti fini delle missioni militari più impegnative. Essa sembra differenziarsi dalla cooperazione rafforzata proprio perché non episodica, legate cioè a singoli atti da adottare, ma permanente, volta, quindi, a creare una struttura, anche militare, di carattere stabile e definito. La procedura in proposito è regolata dallʼart. 46 TUE, il quale stabilisce che, sulla richiesta degli Stati membri di instaurare una cooperazione strutturata permanente, delibera a maggioranza qualificata il Consiglio, previa consultazione dellʼAlto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Lo stesso Consiglio, sempre con tale maggioranza, decide su domande di partecipazione successiva alla cooperazione strutturale permanente, ma con il voto dei soli Stati partecipanti a tale cooperazione. Peraltro, uno Stato membro partecipante può essere sospeso dalla partecipazione ove il Consiglio ritenga che non soddisfi più i criteri prescritti nel Protocollo n. 10, così come pu ritirarsi dalla cooperazione.

Una forma particolare di cooperazione rafforzata può realizzarsi per alcune materie rientranti nella cooperazione giudiziaria penale → Tali norme prevedono il ricorso al c.d. freno di emergenza: qualora uno Stato membro ritenga che un progetto di direttiva, da adottare con procedura legislativa ordinaria incida su aspetti fondamentali del proprio ordinamento giuridico penale, può chiedere che il Consiglio europeo sia investito della questione, con sospensione della procedura legislativa. Se in seno al consiglio europeo si verifica un disaccordo tra gli Stati membri e almeno nove desiderano instaurare una cooperazione rafforzata sulla base del progetto di direttiva in questione, essa è concessa automaticamente.

Analogamente, in mancanza di unanimità nel Consiglio, una cooperazione rafforzata si considera concessa tra almeno nove Stati membri relativamente all’istituzione di una Procura europea, per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione e in materia di cooperazione operativa di polizia.