7.Governo e amministrazione
- La classica tripartizione delle funzioni statali vede l’amministrazione come parte del potere esecutivo, al cui interno sono compresenti due tipi di attività :
- L’attività amministrativa
- l’attività politica e di governo
Le quali, però, non possono essere nettamente scisse, dal momento che nella concretezza dei pubblici poteri attività di posizione del fine e attività di scelta dei mezzi danno luogo ad un continuum.
- Negli stati moderni, con l’introduzione del suffragio universale e l’affermazione del principio di legalità , ha fatto seguito una 2° fase contrassegnata dalla scissione tra Governo ed amministrazione e la sottoposizione di questa al Parlamento. Da ciò deriva quella tensione, nell’amministrazione, tra l’essere soggetta solo alla legge e, nel contempo, apparato servente del Governo. Tensione aggravata dal proliferare di amministrazioni pubbliche, necessario per un moderno Stato Sociale.
- Oggigiorno il rapp e le relazioni tra politica ed amministrazione, hanno un carattere bidirezionale; ma i forti condizionamenti esercitati dalle amministrazioni sui Governo ha indotto le democrazie liberali a ricostruire tale rapporto secondo il modello teorico dell’interconnessione (via di mezzo tra separazione ed osmosi)
- Ma vi è una forte ambiguità sull’imparzialità dell’amministrazione, dal momento che essa è chiamata ad attuare indirizzi politici, parziali per definizione.
- Da un lato, nelle odierne democrazie, rinveniamo il principio della democrazia rappresentativa, che assoggetta l’amministrazione al Governo, dall’altro i principi di uguaglianza dei cittadini di imparzialità dell’amministrazione e di legalità , che impongono all’ammin. di essere soprattutto al servizio della collettività , secondo i fini pubblici ex legis.
- Compresenza nella ns costituzione del principio dell’esclusiva resp. Del ministro per gli atti del proprio dicastero (art.95) e della necessaria predeterminazione delle competenze, responsabilità e attribuzioni, proprie dei funzionari.
- Tuttavia il valore innovativo, nella ns Costituzione, del principio della necessaria predeterminazione normativa delle sfere di competenze e dei funzionari della p.a. (insieme ai generali principi sull’attuazione del + ampio decentramento amministrativo, nei servizi che dipendono dallo stato e sulla imparzialità dell’amministrazione) induce a rinvenire nel disegno costituz. la fine dell’apparato amministrativo come irresponsabile, interamente assorbito dal ministro, ed invece la nascita di un policentrismo non attuato in senso soltanto periferico, che consente di realizzare una struttura articolata degli stessi apparati centrali.
- Espunto, infatti, il principio dell’anonimato dei pubblici ministeri è evidente che, in una amministrazione policentrica, si debba ragionare in termini di responsabilità politica complessiva del Ministro per tutti gli atti del proprio dicastero e di responsabilità più specifica per tutto quanto rientrante nelle sue attribuzioni.
- Pertanto, in base a quanto detto sopra, l’antinomia tra i secondi commi degli artt. 95 e 97 Cost, risulta soltanto apparente, configurando, il nuovo ordinamento costituzionale, una amm. policentrica, con garanzie di indipendenza nei cnf del G. ma da questi non staccata.
- L’appartenenza dei detti artt. al medesimo titolo cost. Il Governo testimonierebbe proprio tale continuum tra G. e Amm. al fine di garantire l’unità di indirizzo, senza pregiudicare l’attrib. di autonomi poteri e respons. alla burocrazia.
- A partire dagli anni ’90 si è manifestato un progressivi riconoscimento dell’autonomia decisionale della dirigenza amministrativa, nel tentativo di arrestare la policitizzazione dell’ammin. e di sviluppare, tendenzialmente, il principio della distinzione tra indirizzo politico e gestione amministrativa, principio non espresso in costit. ma:
- prima volta introdotto con l’art. 51 l.n. 142/1990, nell’ambito delle autonomie locali
- codificato nell’art. 3 d.lgs. n.29/1993, come principio + generale per tutti i rapporti di lavoro alle dipendenze della p.a.
- oggi confluito nell’art.4 del d.lgs. n.165/2001
Il nuovo punto di equilibrio tra politica e amministrazione, raggiunto con le dette riforme dalle profonde implicazioni costituzionali si riflette chiaramente sia sul riassetto dell’organizzazione amministrativa centrale e periferica dello Stato sia sulla nuova disciplina della dirigenza statale.