4. La composizione del Governo
La struttura del G. è disciplinata da:
- Legge n. 400/1988
- D. lgs 30 luglio 1999, nn.300 3 303
- Art. 1 commi 376 e 377 l.n.244/2007, modif. dalla l.n. 172/2009
Con queste disposizioni il numero totale dei componenti del G. non può superare i 63 e la composizione governativa deve rispettare il principio di pari opportunità tra donne e uomini.
La dottrina sulla base del disposto dell’art. 92,1° comma Cost. definisce il Governo come un organo complesso, costituito da + organi individuali (PdC e ministri) ed un organo collegiale (Cons.dei.Min.) composto dai titolari dei richiamati organi monocratici. (c.d. organi governativi necessari)
- a. Gli organi governativi necessari- Di fronte ad una sommarietà delle indicazioni costituzionali in tema di struttura e funzioni del governo, le diverse interpretazioni dell’art. 95 Cost. elaborate dalla dottrina, individuano 3 principi organizzativi e di ripartizioni delle funzioni:
- Principio collegiale: teso a valorizzare il ruolo del Cons.dei.Ministri
- Principio monocratico: diretto ad assicurare preminenza al PdC
- Principio della competenza ministeriale: volto ad esaltare l’autonomia individuale del singolo ministro, richiamandosi al c.d. feudalesimo ministeriale, caratteristico di qll ns forma di governo definita a direzione multipla
Ma, il modello inveratosi con la l.n.400/1988 individua una soluzione intermedia volta a coniugare e rafforzare sia il principio di collegialità sia quello monocratico, attribuendo:
- la direzione politica generale del G. al PdC
- la sua determinazione al C.dei.Min.
Finendo, cosଠper privilegiare, contrastando la tendenza alla ministerializzazione, il rapporto tra PdC e CdM, nella consapevolezza che nella dinamica vita politica e istituzionale italiana il prevalere, di volta in volta, delle competenze presidenziali o di quelle collegiali è stato sempre determinato dall’effettività dei rapporti politici interni alla compagine governativa.
Il che trova conferma nelle attribuzioni spettanti alle singole componenti necessarie del Governo.
– Il consiglio dei ministri è un organo collegiale composto da:
- tutti i ministri
- PdC che lo presiede
Alle riunioni del Consiglio assiste:
- Il Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio, che svolge funzioni di Segretario del Consiglio
E possono partecipare, senza diritto di voto, su invito del PdC, di intrsa con il Ministro competente:
- I Vice-ministri, per riferire su questioni e argomenti attinenti alla materia loro delegata
Attesa la natura di Governi di Coalizione tra forze politiche eterogenee e considerato il rilievo costituzionale delle sue attribuzione, il CdM, quale organo in cui si esprime istituzionalmente la collegialità del Governo, riveste una posizione centrale nel ns ordinamento e rappresenta il cuore del governo. Esso, infatti:
- assume la titolarità di tutte le funzioni che la Cost. e le l.costit. assegnano genericamente al Governo
- rappresenta la sede in cui si elabora la politica generale del Governo e, ai fini della sua attuazione, l’indirizzo generale dell’azione amministrativa
- è richiamato a deliberare su ogni questione relativa all’indirizzo politico ed a dirimere i conflitti di attribuzione tra i Ministri
Sempre ai sensi della l.n.400/1988 inoltre, esso si pronuncia in ordine:
- all’iniziativa del PdC di porre la questione di fiducia e alle dichiarazioni relative all’indirizzo politico ed agli impegni programmatici
- ai ddl ed alle proposte di ritiro dei ddl già presentati dinnanzi al parlamento
- all’adozione di atti normativi del Governo
- alle proposte di sollevare conflitti di attribuzione o di resistere nei cnf degli altri poteri dello stato, delle regioni, delle province autonome
- alle linee di indirizzo in tema di politica internazionale e comunitaria
- agli atti concernenti i rapporti con le confessioni religiose
- al rilascio dell’autorizzazione, nei cnf del ministro competente, a disattendere il parere del Cons. di Stato ed alla richiesta motivata di registrazione di un decreto alla Corte dei Conti, a seguito di un suo diniego
- al potere straordinario di annullamento, a tutela dell’ordinamento, degli atti amministrativi illegittime delle pubbliche amministrazioni
- alle nomine della presidenza di enti, istituti ed aziende di carattere nazionale di competenza dell’amministrazione statale ed al conferimento degli incarichi dirigenziali apicali
Il C.d.M incide, inoltre, anche sulla composizione del Governo, relativamente all’eventuale introduzione dei c.d. organi non necessari (delibera su attrib. di uno o + ministri delle funzioni di vice PdC, la nomina di commissari straordinari del Governo e deve esser sentito sulla delega di funzioni a ministri senza portafoglio e sul conferimento di incarichi speciali ad un ministro, sulla nomina di sottosegretari di stato e vice ministri)
La l.n.400/1988 ha, inoltre, previsto l’adozione di un apposito regolamento interno (attuato dal 1993) per la regolamentazione delle modalità di funzionamento del CdM, il quale disciplina le riunioni, gli atti ufficiali ed il seguito delle iniziative legislative del Governo.
–Il Presidente del Consiglio, secondo l’art 95 Cost:
- dirige la politica generale del Governo, assumendone la relativa responsabilità nei cnf degli altri organi costituzionali, in primis
- mantiene l’unità di indirizzo politico ed amministrativo, promovendo e coordinando l’attività dei ministri
Il ruolo comunemente riconosciutogli di primus inter pares, nel sommario disegno costituzionale, risulta confermato anche dalla C.Cost. che, pronunciandosi sul c.d. lodo alfano, ha riconosciuto che le pur significative differenze che esistono sul piano strutturale e funzionale tra i Presidenti ed i componenti degli organi costituzionali non sono tali da alterare il disegno del costituente, il quale ha attribuito non al suo Presidente, bensଠal Governo nel suo complesso il potere esecutivo.
Rimane, tuttavia, indubbio che sin dalla l.n. 400/1988 è stata assegnata una posizione di primazia del PdC in seno al CdM; soprattutto con il d.lgs n.303/1999 che, a fronte del ruolo centrale di direzione e coordinamento che il Presidente è chiamato a svolgere, ridisegna la struttura della Presidenza del Consiglio per farne la cabina di regia della politica governativa, in linea con le democrazie contemporanee.
Sempre la l.n.400/1988 disciplina le principali attribuzioni del PdC:
- poteri di rappresentanza che esercita a nome del governo nei rapporti con gli altri organi costituzionali (comunicazione alle Camere della composizione del governo e di ogni mutamento in essa; richiesta della fiducia o apposizione della questione di fiducia; richiesta al PdR dell’autorizzazione a presentare un ddl o all’emanazione di un atto normativo del Governo; controfirma delle leggi ed atti equivalenti; presentazione alle camere dei ddl ad iniziativa governativa e richiesta di trasferimento di sede nel corso dei procedimenti legislativi; rappresentanza processuale del Governo dinnanzi alla C.Cost.)
- poteri di promozione e coordinamento dell’attività dei ministri, espressione di competenze propriamente presidenziali (adozione di direttive politiche ed amministrative rivolte ai ministri in attuazione delle deliberazioni del CdM, e di qll connesse alla responsabilità presidenziale di direzione della politica generale del Governo; coordinamento e promozione dell’attività dei ministri in ordine agli atti che riguardano la politica generale del Governo; sospensione dell’adozione di atti da parte dei ministri della decisione inerente questioni sulle quali siano emerse violazioni contrastanti tra le amministrazioni pubbliche coinvolte; accordo con i ministri interessati sulle pubbliche dichiarazioni che essi intendano rendere qualora possano impegnare la politica generale del Governo; adozione delle direttive per assicurare l’imparzialità , il buon andamento e l’efficienza della p.a.; istituzione di Comitati di Ministri, di gruppi di studio e di lavoro composti in modo da assicurare la presenza di tutte le componenti dicasteriali interessate e di eventuali esperti esterni).
- Poteri di direzione di organi collegiali, presiede il CdM ed il regolamento consiliare interno gli attribuisce tutti i poteri relativi al funzionamento del Consiglio (convocare, aprire e chiudere le riunioni; fissare l’ordine del gg); presiede il CdGabinetto, i Comitati di Ministri e quelli interministeriali, le conferenze permanenti e la Conferenza unificata per i rapporti con il sistema delle autonomie territoriali; ha poteri d’intesa con la presidenza del Consiglio superiore di difesa, ed esercita i poteri d’intesa con il PdR.
La l.n.124/2007 ha poi conferito nuove attribuzioni al PdC in materia di servizi di sicurezza e segreti di stato.
Il PdC ha una responsabilità politica (nei cnf del Parlamento e del corpo elettorale) di carattere generale per tutti gli atti del Governo, che può dar luogo:
- Sanzioni dalle Camere
- Dimissioni dello stesso, le quali comportano automaticamente anche quelle di tutti i ministri, esprimendo egli unitariamente la linea politica generale del Governo
-I Ministri svolgono una duplice funzione:
- In quanto componenti del CdM, partecipano alla determinazione dell’indirizzo politico; e ivi rientrano quelle competenze che esercitano ai sensi dell’art. 92 1° comma Cost (det. Ind. Pol. Gen. e formazione degli atti di competenza del collegio stesso), per l’esercizio delle quali si assumono una responsabilità collegiale (art.95,1)
- Quella di organo di vertice di un particolare settore dell’amministrazione; in quanto titolari di un ministero, ossia di specifiche funzioni politico-amministrative, da un lato danno al ramo di amministrazione a cui sono preposti specifiche direttive politiche e, dall’altro, costituiscono il vertice gerarchico del ramo di amministrazione a cui sono a capo, adottandone gli atti ed assumendone la titolarità di una vera e propria amministrazione. Di quest’ultima funzione essi sono responsabili individualmente (art.95,2)
La responsabilità ministeriale:
- Responsabilità politica
- Responsabilità civile ed amministrativa, quando agiscono nell’esercizio delle loro funzioni vi incorrono per gli atti compiuti “in violazione di diritto”, prevista dall’art. 28 Cost. per qualsiasi funzionario pubblico
- Responsabilità penale, l’art 96 Cost., modificato dalla l.cost.n.1/1989 affida all’autorità giurisdizionale ordinaria, previa autorizzazione parlamentare, la responsabilità dei c.d. reati ministeriali (=commessi dal PdC e dai Ministri nell’esercizio delle loro funzioni)
- L’autorizzazione a procedere- la procedibilità della azione penale è subordinata alla previa autorizzazione da parte della Camera di appartenenza (il Senato nel caso le persone interessate appartengano a camere diverse o non siano membri delle camere); tale competenza è attribuita ad un apposito collegio giudiziario istituito presso il Tribunale del Capoluogo del distretto della Corte d’Appello competenze per territorio. A maggioranza assoluta dei suoi componenti l’Assemblea può negare l’autorizzazione a procedere, qualora ritenga che l’inquisito abbia agito per la tutela di un interesse dello Stato, costituzionalmente rilevante, o per il perseguimento di un preminente interesso pubblico nell’esercizio della funzione di governo. E’ in ogni caso esplicitamente escluso che nei cnf del PdC e dei Ministri possa esser disposta l’applicazione provvisoria di pene accessorie che comportino la sospensione degli stessi dal loro ufficio.
- Gli organi governativi non necessari- la loro razionalizzazione e sistematizzazione legislativa si è avuta solo con la l.n.400/1988 e i d.lgs nn.300 e 303/1999 e possono essere divisi in:
- Organi collegiali:
– Consiglio di Gabinetto, originariamente istituito con deliberazione del CdM 05.08.83 per ricondurre ad un collegio + ristretto la determinazione e la direzione dell’indirizzo politico; la l.n.400/1988 lo ha disciplinato a livello normativo quale organo eventuale, istituito per coadiuvare il PdC nell’esercizio delle sue funzioni, composto da alcuni ministri designati dallo stesso, sentito il CdM, sulla base della loro importanza rivestita quanto al partito politico che rappresentano nell’ambito della compagine governativa.
– Comitati interministeriali, istituiti per legge per svolgere funzioni anche di natura normativa e/o provvedimentale, a rilevanza esterna, al fine di meglio coordinare l’attività del governo in un determinato settore di interesse comune a + ministri, che ne concorrono alla composizione, sotto la presidenza del PdC o di un ministro da lui delegato. (CIPE- per la programmazione economica; CICR- per il credito ed il risparmio; CIACE- per gli affari comunitari; CISR- per la sicurezza della Repubblica).
– Comitati di Ministri, istituiti con decreto del PdC con compiti sostanzialmente istruttori, avvalendosi, eventualmente anche di esperti esterni alla p.a. (esaminare in via preliminare questioni di comune competenza tra i ministri che ne fanno parte; esprimere parere sulle direttive dell’attività di Governo e su problemi importanti da sottoporre al CdM)
- Organi individuali:
– Vicepresidente del CdM, la l.400/1988 conferisce al PdC il potere di sottoporre al CdM l’attribuzione ad uno o + ministri tale funzione, cui, da un punto di vista giuridico, spettano soltanto funzioni di supplenza del presidente in caso di assenza o impedimento temporaneo. Come ruolo prettamente politico è di solito attribuito ad un ministro di un partito politico della coalizione di maggioranza diverso da qll del PdC.
– I ministri senza portafoglio, possono esser nominati al momento della costituzione del Governo, senza tuttavia esser preposti ad alcun dicastero, al solo fine di svolgere funzioni loro delegate dal PdC, sentito il CdM e con provvedimento da pubb. Sulla Gazzetta Ufficiale. Per l’espletamento di tali funzioni si avvalgono del supporto organizzativo di apposite strutture di presidenza e di uffici di collaborazione.
– I sottosegretari di Stato, in virtù di una delega, coadiuvano il Ministro o il PdC, esercitano compiti che questi conferisce loro con decreto ministeriale pubb. Sulla Gazz.Uff.; non fanno parte del CdM ma possono intervenire, quali rappresentanti del Governo, ai lavori parlamentari, attenendosi però alle direttive impartite loro dal Ministro. Le loro nomine sono disposte con decreto del PdR, su proposta del PdC, in accordo con in Ministro col quale dovranno collaborare, sentito il CdM nella prima seduta. Giurano nelle mani del PdC.
– I Vice-Ministri, ossia quei Sottosegretari di Stato, max 10, cui il ministro competente può conferire deleghe di particolare ampiezza, relative ad aree o progetti di competenza di una o + strutture dipartimentali, nell’ambito del dicastero, le quali devono essere approvate dal CdM su proposta del PdC. Possono partecipare al CdM, senza diritto di voto, su invito del PdC, d’intesa col ministro coadiuvato, per riferire su argomenti e questioni attinenti la materia loro delegata.
– Commissari straordinari del Governo, nominati con decreto del PdR, su proposta del PdC, previa deliberazione del CdM, al fine di realizzare specifici obiettivi determinati in relazione a programmi o indirizzi deliberati dal Parlamento o dal CdM; oppure per particolari e temporanee esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni statali.
Il conflitto di interessi- i titolari di cariche di Governo hanno l’obbligo di perseguire nel più totale disinteresse privato. Tuttavia, dal 1994, con la presidenza Berlusconi, si è avvertita l’esigenza di disciplinare il conflitto di interessi in ambito pubblicistico- ciò ha condotto al varo della c.d. Legge Frattini (n.215/2004), modificata dalla l.n.261/2004, di conversione del ddl n.233/2004, la quale definisce preliminarmente il proprio ambito di applicazione, statuendo che i titolari di cariche di governo nell’esercizio delle loro funzioni si dedicano esclusivamente alla cura degli interessi pubblici e si astengono dal porre in essere atti e dal partecipare a deliberazioni collegiali in situazione di conflitto di interessi. Alcune attività che comportano forme di incompatibilità temporanee con lo svolgimento dell’incarico governativo e che comportano il divieto di ricoprire ogni altro ufficio pubblico diverso dal mandato parlamentare, sono:
– Cariche in enti di diritto pubblico, anche commerciali
– Esercizio di attività professionali o di lavoro autonomo connesse con la carica di governo
– E qualsiasi impiego pubb o priv
– ricoprire cariche, ossia compiti di gestione in società aventi fini di lucro o in attività di rilievo imprenditoriale
La situazione di conflitto di interessi sussiste, ai sensi dell’art. 3, quando il titolare di cariche di Governo partecipa all’adozione di un atto mentre si trova in una delle situazioni di incompatibilità di cui sopra, ossia quando dall’atto o dall’omissione ne possano derivare conseguenze sul patrimonio dello stesso, dei familiari + stretti, delle imprese da essi controllate, con danno dell’interesse pubblico.